【正文】 nt in Britain, eds., S. Horton and New York: St. Martin39。我國目前公共事業(yè)組織專門法缺失，在我國的立法實踐中，官方雖然承認公共事業(yè)組織的多樣性，但對不同性質的公共事業(yè)組織依然采取了“一法統(tǒng)攬”的做法。對經營項目的收入，則應當按照稅種區(qū)別對待，在資源稅、流轉稅層次視同企業(yè)經營，以保證平等競爭，但對經營收益，公共事業(yè)組織如果將其用于補償福利服務的成本，則應當免交所得稅。中國在價值觀念上對此也認同，但在操作上則還未能完全兌現。國外非營利機構能夠生存發(fā)展，具有吸引力和特殊優(yōu)勢地位是因為享受稅收中一系列優(yōu)惠待遇的結果。許多公司都為社會慈善事業(yè)提供捐助，有些公司是以基金會的形式組織慈善活動。政府的支持使很多公共事業(yè)組織正常運轉。少數組織的違規(guī)，給大多數組織戴上了不可靠的帽子，使不能很好地提供公共服務和進行必須的公共事業(yè)管理。隨著某些公共事業(yè)組織基金規(guī)模的擴大和業(yè)務范圍的拓展，機構的不良傾向也就開始滋生，如許多公共事業(yè)組織的辦公條件和設備的提高與其業(yè)績不成比例。第二，政事機構和人員編制分開，這是實現政事分開的關鍵，促成還政于政，還事于事?？偠灾?，公共事業(yè)管理主體由公共事業(yè)組織來承擔才能達到它的最高效率，實現它的最好社會效益。企業(yè)類是指它們的成立是經過工商行政管理部門核準注冊的，而不是經政府機構編制管理部門審查批準的；它們的活動經費不是通過政府財政撥款，而完全是自收自支、自負盈虧；是指它們的業(yè)務都具有十分明顯的經濟性和商業(yè)性。因為在許多行業(yè)集團中，既有營利也有非營利機構。發(fā)展與住房：經濟、社會、社區(qū)發(fā)展；住房；就業(yè)與職業(yè)培訓。由一批學者設計的公共事業(yè)組織國際分類體系（The International Classification of Nonprofit Organizations），或簡稱 ICNPO體系。因為任何組織只要其收入的一半以上來自收費或政府補貼，便被排斥在外。研究者普遍認為，社會公共事業(yè)組織內部的差別比政府和私營經濟內部的差別要大得多。作為公共事業(yè)管理主體的組織數量眾多，種類更是琳瑯滿目各具特色，遍布社會生活動方方面面，這是政府組織難以匹敵對。公共事業(yè)組織以實現公共利益為根本宗旨，它的產生和存在始終把服務于社會公眾的生活，提高全體公眾的生活質量為己任，以為民服務作為自己的價值追求。政府可以通過國公共事業(yè)組織解決許多棘手的問題，卸下一些負擔，比如貧困、教育落后、環(huán)境污染等。而且，公共事業(yè)組織由于經費有限，往往不能提供有競爭性的工資，很難吸引專業(yè)人士加盟。其后果可想而知，有些群體可以享受到廣泛的服務，而有些群體的利益被忽視。這樣公共事業(yè)組織的存在和發(fā)展，有助于把傳統(tǒng)的國家與社會合二而一的社會結構轉變?yōu)閲摇鐣彩聵I(yè)組織——民眾的三層社會結構。社會團體和民辦非企業(yè)又合稱民間組織，所以可以說公共事業(yè)組織包括所事業(yè)單位和民間組織。在居民對準公共物品的偏好存在較大差異的情況下，政府會如何作政策選擇呢？由于政府的行為受到利益集團的影響，政府對公共物品的提供傾向于反映這部分人的偏好。由以上的分析可以看出，由于在現代市場體制下企業(yè)追求利潤最大化的特點，在現代市場體制下企業(yè)不能成為公共事業(yè)管理的主體。管理中也是同樣的道理，能夠促進更有效的管理的組織就是與管理相匹配的組織。所以政府不能作為公共事業(yè)管理的主體，隨著改革的深入政府會逐漸淡出。事業(yè)單位是我國計劃經濟體制下形成的非政治、非經濟的關系到人民大眾基本利益的社會公共事務領域提供公共服務和進行管理的實際承擔者。非政府組織作為公共事業(yè)管理主體的合理性，具體表現在：非政府組織是微觀的社會服務和管理職能的主要承擔者?！步M織是公共事業(yè)管理主體 《公共事業(yè)管理概論》一書中，認為現代社會的公共事業(yè)管理主體，是在一定環(huán)境中產生的以政府為核心公共組織系統(tǒng)。首先，第三部門的出現改變了社會的二元結構，使社會朝著“國家———市場———志愿組織”的三元結構發(fā)展。對于非營利組織的特征，美國約翰－霍普金斯大學非營利組織比較研究中心概括了五點：除了上面已經提到的非營利性外，還包括組織性、民間性、自治性、志愿性、組織性，這五個特征基本概括了非營利組織的組織特征、目標宗旨、活動方式、經費來源等主要內容。在許多相關的文獻著作中，與非營利組織概念交替使用的還有“非政府組織”（nongovernmental organizations）、“公民社會”（civil society）、第三部門（the third sector）、“民間組織”（civil association）等。具體可以從以下三個方面予以界定：第一，不以營利為目的。公共管理主要指以政府和非政府的公共組織為依托，為促進社會整體的協(xié)調發(fā)展，采取各種方式對涉及社會公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節(jié)控制的過程。雖然部分公共事業(yè)管理也可以采取收費方式，但這絕不是以營利為目的。行政管理主要進行的是間接性管理，它對公共事業(yè)管理起宏觀調控的作用；而公共事業(yè)管理屬于執(zhí)行、操作層次，承擔大量的具體管理行為，主要進行的是直接性管理。整個社會有公共管理和非公共管理之分，公共管理是指對社會公共事業(yè)的管理。主體還有一層含義，從在事物存在和發(fā)展中所處的地位來看，主體又指在組成事物整體的諸要素中最基本的、最主要的主干部分，帶有較明顯的實體性。 第二章 基本概念第二章 基本概念要研究公共事業(yè)管理主體問題，必須首先揭示主體概念的科學涵義。中國是一個“泛政府化”的國家。研究公共事業(yè)管理主體具有很重要的意義，它是研究公共事業(yè)管理的關鍵。這樣中國以往公民參與公共生活的基礎和制度保證就變得不能滿足現實的需要。 agents for public welfare management。根據制度相容原理，公共事業(yè)組織是與公共事業(yè)管理最匹配的組織，公共事業(yè)組織提供準公共物品最有效。很大一部分條款都不同程度上削弱和影響我國非營利機構優(yōu)勢地位和生存發(fā)展環(huán)境，尤其是一些條款的制約性規(guī)定。在計劃經濟體制下，政府成為無所不包的全能政府。因此，社會的二元結構正朝著“國家——市場——志愿組織”的三元結構發(fā)展。從學科建設角度而言，加強公共事業(yè)管理主體研究有助于提升公共事業(yè)管理學在管理科學學科建設中的作用與地位。而以追求“利潤最大化”為最終目的的企業(yè)不可能很好的履行這些職責。事物成為認識對象和改造對象，不僅必須以認識者和改造者的存在為前提，而且要受制于認識者和改造者。眾所周知，群體為了共同的目標會組成一定的結合體即組織，在現實生活中，我們講到主體的時候往往是借用哲學上的主體概念，對主體的界定增加新的規(guī)定性，把組織作為主體。就管理本身而言，它是人類一種普遍的社會活動，所有的組織都必須履行一般的管理職能，即任何一項管理活動都離不開管理主體、管理對象、管理目的、管理環(huán)境，包括計劃、組織、領導、控制等，在公共事業(yè)管理中也運用了一些工商管理的理論和方法。在市場經濟條件下，企業(yè)是市場的主體。管理中的資源耗費屬于企業(yè)的“內部事務”，其他人無權干涉，不需要公開化；公共事業(yè)管理其所需資源和經費部分來自于政府補貼，大部分來自于社會捐贈和提供服務所得到報酬等。而公共事業(yè)管理人員的培養(yǎng)就比較具體，即主要要求掌握與本專業(yè)領域相適應的專業(yè)知識和專業(yè)技能，成為本專業(yè)領域的行家里手。經營活動所得收入和營利只能用于完成組織的工作任務。薩拉蒙則把非政府組織看作是非營利組織的一部分，他在上述非營利組織的特征之外另加了兩個特征：非宗教性（活動不是為了吸引新信徒）和非政治性（不卷入推舉公職候選人）。第三部門20世紀70年代開始出現后以迅猛的速度朝前發(fā)展，據1985年的統(tǒng)計資料，從事這類組織的雇傭人員已超過美國就業(yè)人員的25%，擁有國民私人財富的15%。第三部門正逐漸成為社會格局三極中的一極，具有十分重要的社會功能。 這里的非政府組織指依靠社會權力，以增進社會公共利益為組織目標的的非官方的非營利性的社會組織。當代的實踐證明，在公共產品供給的操作、實施層面，非政府組織往往比政府部門具有更高的效率，非政府組織應該成為公共事業(yè)管理的主體。[4]就目前我國的情況來說，政府是公共事業(yè)管理主體的論點擁有更多的現實依據，因為我國在長期的計劃經濟體制下，形成了政企事一體的管理體制，隨著改革開放以來市場經濟的逐步發(fā)展，這一管理體制的弊端暴露無遺。我國法律法規(guī)直到1998年才作出關于社會團體、民辦非企業(yè)和基金會此類非營利組織的規(guī)定，但這至少證明政府開始培育社會力量，開始把一部分公共事業(yè)管理移交給合理合法的非營利性組織。公共產品具有非競爭性和非排他性，市場體制在合理配置資源、促進經濟發(fā)展上具有強大優(yōu)勢：信息傳遞高效率，在供求力量作用下的價格機制是最有效和伸展最廣泛的社會調節(jié)網絡；市場通過其分配機制使參與者的市場活動努力得到適當的酬報，可以很好地激發(fā)生產社會財富的創(chuàng)造力；在市場體制下，擁有不同資源稟賦的市場參與者可以通過市場和契約關系合理地結合在一起，組成所需要的不同規(guī)模和不同性質的企業(yè)以及其他形式的市場組織，以集體協(xié)同的努力去致力于市場競爭活動, 有效地組織社會經濟活動。實踐證明，政府確實能夠在相當程度上彌補市場的缺陷，限制市場的消極作用，促進社會經濟發(fā)展。從以上的分析可以看出，由于現代國家體制低效率和不公正等特點，現代國家體制下政府不能成為公共事業(yè)管理的主體。公共事業(yè)組織作為一種創(chuàng)新型組織，同市場體制中的企業(yè)和國家體制中的政府有著明顯不同的職能優(yōu)勢：非營利性和溝通性。 正如市場和政府存在失靈的情況一樣，公共事業(yè)組織也存在失靈，被稱為志愿失靈。（3）志愿組織的家長作風雖然志愿組織的活動要靠志愿人員的支持，但實際上那些掌握志愿組織經濟命脈的人對如何使用資源有很大發(fā)言權。盡管國家體制存在著很多局限性，國家迄今為止仍是最強有力和最有效的人類社會管理機制之一。公共事業(yè)組織貼近基層，可以更深入的了解社會，為政府提供有關信息、研究報告以及相應的政策和立法建議。不排除有些公共事業(yè)組織是政府提倡組織建立，但作為公共事業(yè)管理主體的組織大多是依靠廣大民眾，通過橫向的網絡聯系與堅實的民眾基礎動員社會資源，自下而上形成的。集中活動于某個特定的領域，使公共事業(yè)組織往往能夠在這方面積累豐富的經驗，而豐富的經驗無疑有利于提高服務的效率和質量。因此，公共事業(yè)組織的分類無論是在國際上還是在國內，都是多種多樣的。在NACE體系里，公共事業(yè)組織被劃為5類、18項。文化與休閑：文化與藝術；休閑；服務性俱樂部。國際性活動。 我國的公共事業(yè)組織歸屬民政部門登記管理，所以民政部門采用的分類是名副其實的正式官方分類，它將公共事業(yè)組織分為社會團體和民辦非企業(yè)單位。按照這三種分類，從另一個角度看，又有自給自足型、部分收費型、無償提供型之分。這些事業(yè)單位一方面為政府產生行政結構的隱性膨脹和腐敗滋生提供了可能，另一方面，事業(yè)單位相當程度上成為政府的延伸和下屬機構，政府機構的重復設置，布局不合理，財政負擔過重等，相當程度上就集中在事業(yè)單位方面，一定程度上已成為深化政府改革的制約瓶頸，更由于事業(yè)單位涉及的就是社會事務的管理，因而進行事業(yè)單位改革，就是政府社會管理改革和新的公共事業(yè)管理體制形成的客觀需要，是事業(yè)單位形成自己的獨立性，真正成為公共事業(yè)管理主體的需要。政府對公共事業(yè)組織的管理要實行規(guī)范化，規(guī)范化的登記和監(jiān)督管理，從宏觀上進行業(yè)務指導，而不是干涉公共事業(yè)組織的具體運作。在此情況下，我國社會出現了“道德滑坡”現象。也會有更多的志愿人士加入到公共事業(yè)組織中來，公共事業(yè)組織的權威必將會日漸提高。因此，除了政府資助之外，公共事業(yè)組織必須多渠道籌資。1989年12月30日民政部民社發(fā)［89］59號文《關于社會團體登記管理條例有關問題的通知》的內涵，其中第十個問題關于社會團體不得從事以營利為目的經營活動含義的解釋是“社會團體不能舉辦經濟實體以取得經濟收入或從中牟利，如辦企業(yè)，開公司等。目前各國在制定稅法時，在不同程度上規(guī)定減免非營利機構的稅賦，享受優(yōu)惠待遇，使非營利機構處于特殊的優(yōu)勢地位。但至今為止，民政部門與稅務部門在認識上仍存在分歧，因此未能在稅收政策上形成統(tǒng)一的規(guī)定。聯邦政府所承認的非營利機構都是根據聯邦所得稅法501（C）（3）所界定的非營利機構，即可以免稅并可以接受免稅捐贈。應該說，社會主義市場經濟改革展開以來，以憲法為核心的多層次、多領域的市場經濟法律體系框架已初步形成，相應的，有關非政府組織的法律、法規(guī)、規(guī)章也從無到有，一個比較完整的體系正在形成，從而使非政府組織有了基本的賴以生存和發(fā)展的法律環(huán)