【正文】 依據(jù)。第二，其他相當(dāng)于行政公權(quán)力的行為?！钡聡?guó)《聯(lián)邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯(lián)邦行政手續(xù)法》專章規(guī)定“法律救濟(jì)程序”，對(duì)訴愿制度作出具體規(guī)范，從而構(gòu)成當(dāng)今德國(guó)完整的行政申訴制度。 大陸法系國(guó)家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國(guó)家是法國(guó)和德國(guó)。美國(guó)的行政上訴制度是指當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的行政裁決向有關(guān)行政組織和人員申請(qǐng)復(fù)核原行政裁決的法律制度。行政復(fù)議在英國(guó)稱為“行政救濟(jì)”，屬于行政法上救濟(jì)手段的一種。 行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，還要堅(jiān)持按照法定程序進(jìn)行行政管理活動(dòng)。因此，對(duì)行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督與制約。 行政復(fù)議法草案提交常委會(huì)審議時(shí)，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。行政復(fù)議適用行政程序，由行政復(fù)議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨(dú)立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“無(wú)救濟(jì)的權(quán)利是無(wú)保障的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當(dāng)程序，或者行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對(duì)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。 行政復(fù)議法以防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨闉槟康模趪?guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，是國(guó)家行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對(duì)促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。 反之，如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。第五，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無(wú)職權(quán)便無(wú)行政。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實(shí)施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無(wú)效。該原則直接為美國(guó)憲法所確立，并由美國(guó)聯(lián)邦行政程序法對(duì)其內(nèi)容作出具體規(guī)定。在行政訴訟法中，明確規(guī)定：“人民法院審理行政訴訟案件，對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過(guò)行政人依法代表國(guó)家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。 本條是關(guān)于行政復(fù)議法立法宗旨的規(guī)定。第二部分 九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議于1999年4月29日對(duì)會(huì)議審議的法律案進(jìn)行表決，參加會(huì)議的125位常委會(huì)組成人員以125票贊成、沒(méi)有反對(duì)票和棄權(quán)票的表決結(jié)果通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，中華人民共和國(guó)主席江澤民發(fā)布第16號(hào)主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。第五次常委會(huì)會(huì)后，法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地方人大和人民政府再次征求意見(jiàn)，邀請(qǐng)中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開會(huì)議，專門聽(tīng)取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見(jiàn)。為了及時(shí)、有效地糾正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的行政復(fù)議制度，制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督機(jī)制，是迫切需要和十分必要的。 1950年12月15日政務(wù)院政務(wù)會(huì)議通過(guò)的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復(fù)議”二字，并明確規(guī)定了稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)及受案范圍，標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度的建立，以后，隨著有關(guān)規(guī)定行政復(fù)議的法規(guī)的頒布，我國(guó)行政復(fù)議的范圍越來(lái)越擴(kuò)大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關(guān)法》等法律規(guī)范，都規(guī)定了行政復(fù)議制度。 行政復(fù)議條例規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議的期限一般是十五天，有的單行法律規(guī)定只有五天，時(shí)間太短，不利于公民提出復(fù)議申請(qǐng)。 行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。這里有對(duì)行政復(fù)議制度宣傳普及不夠，群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)信任度不高的原因，也有制度本身的原因。 根據(jù)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院部門的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機(jī)關(guān)復(fù)議。因此，將抽象行政行為納人行政復(fù)議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應(yīng)該體現(xiàn)這一點(diǎn)。我國(guó)憲法和法律雖然規(guī)定了對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的制度，但無(wú)論是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，都主要靠監(jiān)督機(jī)關(guān)自身來(lái)啟動(dòng)，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報(bào)，提供線索。 現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對(duì)抽象行政行為的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)。同現(xiàn)行的復(fù)議申請(qǐng)范圍相比，明確規(guī)定增加的內(nèi)容有：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)村承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法辦理的；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用的；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行的等。 與現(xiàn)行的行政復(fù)議制度相比較，行政復(fù)議法有以下幾個(gè)方面的重大進(jìn)展：據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1990年底，我國(guó)已有100多個(gè)法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。 黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在我國(guó)，行政訴訟是由人民法院對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這是一種司法救濟(jì)，是行政系統(tǒng)外部對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督形式。 第五章 第一章 目《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》 行政復(fù)議范圍 法律責(zé)任現(xiàn)代法制國(guó)家是通過(guò)建立行政復(fù)議制度和行政訴訟制度為相對(duì)人提供救濟(jì)的。 一、行政復(fù)議制度的新進(jìn)展進(jìn)人80年代以后，隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，行政復(fù)議制度也得到發(fā)展。 為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的范圍，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請(qǐng)復(fù)議。 既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。因此，與行政訴訟相比，它在救濟(jì)的廣度和深度上都應(yīng)有自己的特色。地方組織法第五十九條規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。 這表明，行政復(fù)議制度的優(yōu)越性并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。 可以說(shuō)這是建國(guó)初期行政復(fù)議制度的雛形。第四，有的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動(dòng)中搞“官官相護(hù)”，甚至徇私舞弊，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。這個(gè)草案經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，于1998年10月由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議，國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇在會(huì)上作了說(shuō)明，會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初步審議。 【釋義】 一、為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為 為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當(dāng)弄清楚什么是行政行為。 1989年我國(guó)制定了行政訴訟法，建立了我國(guó)的行政訴訟制度。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無(wú)效。 我國(guó)法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。第四，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。 行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率?！?在德國(guó)，將合理性原則歸納為三項(xiàng)具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項(xiàng)法律時(shí)，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀判斷來(lái)決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個(gè)適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對(duì)個(gè)人造成的損害與對(duì)社會(huì)獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對(duì)個(gè)人的損害超過(guò)對(duì)社會(huì)利益所要求的措施。 行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對(duì)人面對(duì)處于不對(duì)等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。資產(chǎn)階級(jí)革命帶來(lái)了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對(duì)其加以剝奪和限制。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機(jī)關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動(dòng)。 因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律所規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅(jiān)持依法行政。 這些規(guī)定，對(duì)實(shí)現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。英國(guó)和美國(guó)是英美法系有代表性的國(guó)家。 美國(guó)的行政復(fù)議就是行政上訴制度。 按照《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書面的請(qǐng)求或訴愿。是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實(shí)對(duì)國(guó)民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認(rèn)可以及確認(rèn)、公證等命令國(guó)民履行一定義務(wù)、賦予國(guó)民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對(duì)“行政機(jī)關(guān)”的行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致其權(quán)利或利益受到損害，申請(qǐng)“行政機(jī)關(guān)”予以救濟(jì)的制度。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當(dāng)寬的。對(duì)那些雖然不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請(qǐng)行政復(fù)議規(guī)定的，當(dāng)事人就可以對(duì)該具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議。這主要是因?yàn)椋紫?，行政?zhēng)議起因于行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)。對(duì)抽象行政行為的審查根據(jù)行政機(jī)關(guān)的備案審查制度實(shí)施。所以，行政復(fù)議是依申請(qǐng)而非依職權(quán)主動(dòng)為之的行政行為。行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級(jí)以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄。 具體講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議可以促進(jìn)上下級(jí)之間的監(jiān)督。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級(jí)之間具有領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，當(dāng)下級(jí)機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議后，上級(jí)機(jī)關(guān)有可能利用自身的這些長(zhǎng)處，迅速查清事實(shí)、解決爭(zhēng)議，并可以直接查處有違法失職的直接責(zé)任人員。其次，在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，對(duì)于人民法院迅速查清事實(shí)，作出正確判決起到重要作用。 具體行政行為是指行政主體在國(guó)家行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的行政相對(duì)人，就特定的事項(xiàng)，作出有關(guān)該行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對(duì)人的合意為前提。抽象行政行為是約束相對(duì)一群公民或者組織的行為。 行政復(fù)議法本條對(duì)適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語(yǔ)言，對(duì)行政復(fù)議的全過(guò)程概括性地表述出來(lái)。同時(shí)，本條的規(guī)定也為擴(kuò)展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對(duì)象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。 （六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)； 本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)定。解決人民內(nèi)部矛盾，我們有許多好的經(jīng)驗(yàn)。8年多來(lái)，廣大行政復(fù)議工作人員認(rèn)真貫徹行政復(fù)議條例的規(guī)定。第三，行政復(fù)議具有直接的確定力、拘束力和強(qiáng)制力的特點(diǎn)，可以迅速有效地糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。 行政復(fù)議制度作為重要的法律制度，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要措施和具體體現(xiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其辦理行政復(fù)議具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)和工作人員承擔(dān)著重大的責(zé)任。為了保證復(fù)議工作的正常進(jìn)行，需要有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)具體辦理復(fù)議事項(xiàng)。因此，要提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，解決實(shí)際工作中的這些問(wèn)題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，已有70％的縣級(jí)人民政府設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政復(fù)議工作。審查的主要內(nèi)容是：申請(qǐng)人是否具備申請(qǐng)資格；申請(qǐng)理由是否正當(dāng)；被申請(qǐng)人是否明確；是否超過(guò)申請(qǐng)復(fù)議期限；申請(qǐng)復(fù)議的案件是否屬本機(jī)關(guān)管轄；申請(qǐng)復(fù)議的其他要求是否符合。調(diào)查取證是保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定正確與否的必備條件。依照本法規(guī)定的審查決定程序，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查后提出處理意見(jiàn)，擬訂行政復(fù)議決定，報(bào)經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意或者領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過(guò)后，作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議法對(duì)被申請(qǐng)人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，其中大部分法律責(zé)任是行政處分。行政復(fù)議法規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。 第七，法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。法律是指全國(guó)人大及其常委會(huì)基于職權(quán)，依據(jù)憲法、通過(guò)法定程序所制定的，在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。憲法作為國(guó)家的根本大法，規(guī)定了國(guó)家的性質(zhì)及根本政治制度和基本經(jīng)濟(jì)制度，規(guī)定了國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職權(quán)。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)所遵循的合法原則的主要內(nèi)容有三個(gè)方面：其次，上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以及規(guī)范性文件對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)是有約束力的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)是必須執(zhí)行的。 三是審查作出具體行政行為的依據(jù)是否合法。 這一原則是在人大常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)，根據(jù)委員們的意見(jiàn)增加規(guī)定進(jìn)去的。行政復(fù)議是對(duì)具體行政行為是否違法與適當(dāng)作出新的裁決，這一裁決要做到公正，必須適用法律依據(jù)正確。大量的、形式多樣的具體行政行為在實(shí)施時(shí)，往往根據(jù)法律、法規(guī)