【正文】 的行政行為，才可能是合法有效的。行政相對(duì)人不得因不服國家行為而起訴。它所形成的法律關(guān)系是以行政主體為一方，以發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事人各為一方而形成的三方法律關(guān)系，具體包括行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議等行為。如，吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰款等行政處罰行為以及征稅、行政收費(fèi)行為等。（七）作為行政行為與不作為行政行為以行政行為是否以作為方式表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為分后乍為行政行為與不作為行政行為。（五）單方行政行為與雙方行政行為依行政行為成立時(shí)參與意思表示的當(dāng)事人數(shù)目為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為分為單方行政行為與雙方行政行為。包括行政許可行為、行政處罰行為等。但也有一些例外，如有些行政行為本身就是執(zhí)行，有些是先由相對(duì)方自己執(zhí)行，還有些行政行為成立后可以暫時(shí)不予執(zhí)行。但行政行為具有不可變更力并不意味著行政行為不能變更，基于法定事由，經(jīng)過法定程序，行政行為可以依法變更。變更法律地位就是指行政行為對(duì)行政相對(duì)方原來存在的、現(xiàn)在具有的法律地位予以改變，具體表現(xiàn)為對(duì)其原來所享有權(quán)利或所負(fù)擔(dān)義務(wù)范圍的擴(kuò)大或縮小。行政主體行使職能的行為如遇到障礙，在沒有其他途徑克服時(shí)，可以運(yùn)用行政權(quán)力和手段，或依法借助其他國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制手段，消除障礙，保障行政行為的實(shí)現(xiàn)。行政主體無需與相對(duì)方協(xié)商，而是根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，自行決定是否作出某種行為。（二）裁量性任何法律，無論如何嚴(yán)密，都不可能將每一個(gè)行政行為的每一個(gè)細(xì)節(jié)都予以規(guī)定。沒有法定依據(jù)的委托是不合法的，也是無效的。它們除了根據(jù)相應(yīng)組織法的授權(quán)，協(xié)助基層人民政府工作外，還經(jīng)常根據(jù)其他法律、法規(guī)的授權(quán)，行使某些行政職能和辦理某些行政事務(wù)，如《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)有權(quán)管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，有權(quán)管理屬于集體所有的土地。事業(yè)單位比較復(fù)雜，就其性質(zhì)而言，事業(yè)單位不是行政機(jī)關(guān)，不具有行政主體地位，更多情況下是接受法律、法規(guī)的授權(quán)，取得行政主體地位，實(shí)施某項(xiàng)行政活動(dòng)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)是指國家行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，協(xié)助其處理某項(xiàng)臨時(shí)性行政工作的組織。代表所在機(jī)關(guān)行使職權(quán)，行政機(jī)關(guān)是行政主體。此外，各級(jí)交通部門內(nèi)設(shè)的航政機(jī)構(gòu)和高速公路管理機(jī)構(gòu)；縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的交通警察大隊(duì)和消防機(jī)構(gòu)等，都已被有關(guān)法律、法規(guī)授予行政主體資格。行政機(jī)關(guān)委托的行使一定行政職權(quán)的組織本身不具有行政主體的地位，其行使行政職權(quán)行為的責(zé)任歸屬于委托行政機(jī)關(guān)，委托行政機(jī)關(guān)是相應(yīng)行政行為的行政主體。對(duì)公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)行為中所造成的損失，由國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，但國家行政機(jī)關(guān)保留對(duì)公務(wù)員的追償權(quán)，即可以要求有重大過失或故意而造成損害的公務(wù)員承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用。三、行政機(jī)關(guān)工作人員行政機(jī)關(guān)工作人員，是指在各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中依法定方式和程序錄用，納人國家行政編制，依法履行公職，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，也稱公務(wù)員。為了管理各方面行政事務(wù)，地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)工作需要，設(shè)立若干職能部門，承擔(dān)某一方面事務(wù)的組織與管理。國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，是總理的附屬機(jī)構(gòu)，協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)，原則上屬內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格。同時(shí)，各部委可以在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，就自己所管轄的事項(xiàng)，以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律責(zé)任，因此，各部委是行政主體。國務(wù)院由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督。這使它與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相區(qū)別。但并不是所有的行政主體都享有行政處罰權(quán)。即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級(jí)部門的決定和命令等，在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。后者往往被看作行政立法權(quán)的補(bǔ)充，其內(nèi)容屬于行政解釋。但并不是所有行政主體都享有行政立法權(quán)。行政主體行使行政職權(quán)，未經(jīng)法律許可一般不得隨意轉(zhuǎn)移。指行政職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人的可支配性。行政優(yōu)先權(quán)的行使要求必須是行政主體在行使職權(quán)、從事公務(wù)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)行政目的所必需，并且要有法律依據(jù)。這是由行政職權(quán)的公益性決定的。一般分為固有職權(quán)和授予職權(quán)兩大類。以自己的名義，是指行為主體能夠獨(dú)立自主地表達(dá)自己的意志，按照自己的意志實(shí)施特定行為。行政主體的主要特征如下：只有由個(gè)人組成的社會(huì)組織，才有能力管理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家行政職能，才能被法律賦予行政權(quán)代表國家實(shí)施行政行為而成為行政主體。3. 監(jiān)督行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間的權(quán)利多具有非對(duì)等性，一般來說，監(jiān)督主體居于主導(dǎo)地位，與被監(jiān)督主體相比，享有較多的權(quán)利。包括兩方面：第一，當(dāng)行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到其他公民或組織侵犯時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)；第二，當(dāng)行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榍址笗r(shí)，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟；在權(quán)益受到行政行為侵害造成損失時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求獲得賠償或補(bǔ)償。是指行政相對(duì)人可以依照法律規(guī)定，通過各種途徑參與國家行政管理活動(dòng)的權(quán)利。包括物質(zhì)利益和精神利益。行政法律關(guān)系的特征：一是行政法律關(guān)系當(dāng)事人一方必須是行政主體；二是行政法律關(guān)系具有非對(duì)等性，即行政法律關(guān)系當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等；三是行政法律關(guān)系的內(nèi)容一般是法定的，即行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間通常不能相互約定權(quán)利義務(wù)，不能自由選擇權(quán)利和義務(wù)，必須依據(jù)法律享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)；四是行政主體實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)是重合的；五是行政法律關(guān)系爭議通過行政程序或準(zhǔn)司法程序以及司法程序解決。法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人大常委會(huì)裁決。如，海關(guān)總署根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)制定的《海關(guān)行政處罰聽證辦法》、國家稅務(wù)總局根據(jù)有關(guān)法律制定的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》、《注冊(cè)稅務(wù)師管理暫行辦法》等。行政法規(guī)的效力僅次于法律，高于行政規(guī)章和地方性法規(guī)。這些規(guī)范通常是基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的，對(duì)所有其他的行政法規(guī)范具有統(tǒng)帥作用。但應(yīng)急性原則并非排斥任何法律控制，不受任何限制的行政應(yīng)急權(quán)力同樣是行政法治原則所不容許的。因此，無論有無成文的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力首先要考慮法律的目的何在，必須符合法律的目的。（2）行政權(quán)力必須按照法定程序行使。（3）行政法中往往包含實(shí)體與程序兩種規(guī)范行政實(shí)體法和行政程序法是行政法的兩個(gè)組成部分。如果發(fā)生違法行使行政權(quán)力的結(jié)果，那么相對(duì)人遭受的損害就可能更大。在保證行政權(quán)力有效行使的同時(shí)，為防止出現(xiàn)侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象，還需要一整套規(guī)范行政權(quán)運(yùn)用及行使的規(guī)則。這一概念有三層意思：一是行政權(quán)來源于國家憲法和法律，沒有憲法、法律的確認(rèn)或設(shè)定，行政權(quán)就失去了存在和行使的合法基礎(chǔ)；二是行政權(quán)由國家行政機(jī)關(guān)代表國家行使，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他國家機(jī)關(guān)就其各自所管理的事項(xiàng)行使的權(quán)力分別為立法權(quán)、司法權(quán)等；三是行政權(quán)系國家政權(quán)組成之一，是國家治理和服務(wù)社會(huì)的公共權(quán)力的一種，因而行政權(quán)多含有強(qiáng)制或命令的性質(zhì)。（二）行政權(quán)行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予的，國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國家政權(quán)的組成部分。行政機(jī)關(guān)或某一組織依法取得行政權(quán)并不意味著能夠順利有效地行使該權(quán)力。由于行政權(quán)的存在，必然要給權(quán)力的服從者即公民、法人或其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成影響。（2）行政法易于變動(dòng)，在行政法規(guī)范中，以行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的具體規(guī)范的穩(wěn)定性相對(duì)較差。合法性原則主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：（1）行政權(quán)力的存在有法律依據(jù)。無論是法律授予行政機(jī)關(guān)某種權(quán)力，或者是規(guī)定某種行為的具體內(nèi)容，都是為了實(shí)現(xiàn)該立法的目的。它是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，是合法性原則的例外。如國家行政權(quán)力的來源和行使權(quán)力的基本原則、行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的法律地位和行政體制、行政組織和職權(quán)、公民權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系及處理原則等。行政法規(guī)的數(shù)量是很大的。行政規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)屬于執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，其效力等級(jí)低于憲法、法律和行政法規(guī)。（7）行政法的其他淵源除上述淵源外，行政法還有一些其他淵源，包括國際條約和國際協(xié)定中涉及國內(nèi)行政管理的部分，對(duì)行政活動(dòng)具有約束力的法律解釋以及行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件。這里就是狹義的行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系的客體，是指行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。大體上，行政相對(duì)人的權(quán)利有三方面：（1）行政參與權(quán)。是指行政相對(duì)人的合法利益受到侵犯時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求獲得行政法上的保護(hù)。行政訴訟法律關(guān)系是以審判機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體的重要的監(jiān)督行政法律關(guān)系，也是一種依申請(qǐng)的外部監(jiān)督行政法律關(guān)系。其中，國家行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體。即是否享有行政權(quán)力，是決定某個(gè)社會(huì)組織能否成為行政主體的先決條件。二、行政主體的行政職權(quán)（一）行政職權(quán)的概念和特征行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實(shí)施國家行政管理活動(dòng)的資格及權(quán)能。獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)，是指行政主體從事緊急公務(wù)時(shí)依法有權(quán)獲得有關(guān)組織和個(gè)人的協(xié)助；這種協(xié)助不同于一般公務(wù)協(xié)助，它具有強(qiáng)制性，違反需承擔(dān)法律責(zé)任。不可自由處分性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是不得隨意轉(zhuǎn)移。是指根據(jù)憲法和法律規(guī)定，行政主體有制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件的權(quán)力。包括行政主體依法對(duì)行政管理中的具體事宜的處理權(quán)以及法律、行政法規(guī)和規(guī)章未明確規(guī)定的事項(xiàng)的規(guī)定權(quán)。如稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對(duì)納稅人的納稅情況進(jìn)行檢查等。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政主體可實(shí)施訓(xùn)誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰等行政處罰行為。國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。作為國務(wù)院的組成部門，國務(wù)院各部委接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，執(zhí)行國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令。這些國家局自成立時(shí)就具有獨(dú)立的法律地位，依法行使對(duì)某項(xiàng)專門事務(wù)的管理權(quán)和爭議的裁決權(quán)，具有行政主體資格。此外，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)，除行使上述職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，行使自治權(quán)。此外，行政公署的職能機(jī)關(guān)也是行政主體，但區(qū)公所和街道辦事處內(nèi)設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)不能成為行政主體。在外部行政管理關(guān)系中，公務(wù)員代表行政機(jī)關(guān)，以所在行政機(jī)關(guān)的名義行使行政權(quán)，其行為的結(jié)果歸屬于相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)行使一定行政職權(quán)的組織即授權(quán)性組織與行政機(jī)關(guān)一樣，也具有行政主體的地位。如《商標(biāo)法》授予國家工商行政管理總局內(nèi)設(shè)的商標(biāo)局以行政主體資格，主管全國商標(biāo)注冊(cè)和管理工作；《專利法》授予國家專利局內(nèi)設(shè)的專利復(fù)審委員會(huì)以行政主體資格，主管全國的專利管理工作。但行使所在機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)，不能以自己的名義行使，而應(yīng)以所在機(jī)關(guān)的名義行使。派出機(jī)關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)，是職權(quán)行政主體，且是地域性行政主體；派出機(jī)構(gòu)則只能成為授權(quán)行政主體。（三）事業(yè)單位事業(yè)單位是從事某種專業(yè)性活動(dòng)，不以營利為目的，經(jīng)費(fèi)全部或部分由國家財(cái)政撥款的單位?；鶎尤罕娦宰灾谓M織與國家基層政權(quán)有著極密切的聯(lián)系，其工作受基層人民政府或其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)依法委托是受委托組織行使一定的行政職權(quán)的前提。即“受托者不得再委托”。行政機(jī)關(guān)委托的組織基于委托取得的行政權(quán)不能獨(dú)立行使，必須以委托機(jī)關(guān)的名義行使；法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以自己名義行使行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)雖然也可以創(chuàng)制行政性規(guī)范，但行政性規(guī)范只是從屬于規(guī)范，是為執(zhí)行法律規(guī)范而制定的規(guī)范。雖然行政主體在相對(duì)方提出申請(qǐng)的前提下作出行政行為，但行政主體是否滿足行政相對(duì)方的申請(qǐng)，卻不取決于相對(duì)方的請(qǐng)求。根據(jù)行政法的原則，行政主體為行使其管理職能，享有相應(yīng)的管理權(quán)力和管理手段。免除義務(wù)是指行政行為的內(nèi)容表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)方原來所負(fù)有的義務(wù)予以解除，不再要求其繼續(xù)履行義務(wù)。此外，行政行為的確定力，也包含著除行政主體和行政相對(duì)方以外的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，都不得否認(rèn)或拒絕行政行為所確認(rèn)的事實(shí)和法律關(guān)系。在大多數(shù)情況下，行政行為成立生效后，應(yīng)立即執(zhí)行。具體行政行為，是指行政主體在行政管理過程中，針對(duì)特定的人或事采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將直接影響某一個(gè)人或組織的權(quán)利或義務(wù)，其最突出的特點(diǎn)就是行為對(duì)象的特定化和具體化。依申請(qǐng)的行政行為，是指行政主體必須根據(jù)相對(duì)方的申請(qǐng)才能實(shí)施的行政行為，未經(jīng)相對(duì)方的請(qǐng)求，行政主體不能主動(dòng)作出行政行為，如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營許可證等行政行為。非要式行政行為，是指不需一定方式和程序，無論采取何種形式都可以成立的行政行為，如公安機(jī)關(guān)對(duì)酗酒的人采取強(qiáng)制約束的行為。損益行政行為是指行政主體對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施的對(duì)相對(duì)人予以不利益或者以某種方式侵奪、減損相對(duì)人某種權(quán)利或利益的行政行為，又稱為負(fù)擔(dān)行政行為或不利行政行為、侵益行政行為。行政司法行為，是指行政主體作為爭執(zhí)雙方以外的第三者，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ㄐ姓幾h或民事爭議案件，并作出裁決的行為。國家行為雖然是行政機(jī)關(guān)作出的行為，但是代表整個(gè)國家的利益和主權(quán)，如國防和外交行為。主體合法，是指實(shí)施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義享受權(quán)利、承擔(dān)法律責(zé)任。（四）行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序行政主體實(shí)施行政行為，必須按照法定程序進(jìn)行，不得違反法定程序任意作出某種行為。（二）行政行為的撤銷行政行為的撤銷，是指在具備可撤銷的情形下，由有權(quán)國家機(jī)關(guān)作出撤銷決定后使其失去法律效力。（2）行政行為的撤銷是因行政主體過錯(cuò)而引起的，并且依社會(huì)公益的需要又必須使撤銷效力追溯到行為作出之日，那么，由此造成相對(duì)方的一切實(shí)際損失應(yīng)由行政主體予以賠償。因行政行為的廢止給相對(duì)方利益造成損失的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它又具有法的特征，帶有普遍性、規(guī)范性、強(qiáng)制性。行政立法雖然具有行政性，但它又區(qū)別于具體行政行為：并非所有的行政機(jī)關(guān)都享有行政立法權(quán)并能進(jìn)行行政立法，但所有的行政機(jī)關(guān)卻都依法享有在一定管轄范圍內(nèi)依職權(quán)實(shí)施具體行政行為的權(quán)力；行政立法的對(duì)象是普遍的、不特定的，而具體行政行為的對(duì)象是個(gè)別的、特定的；行政立法所立之法的時(shí)間效力一般長于具體行政行為，且是具體行政行為作出的主要依據(jù)；行政立法程序一般比各具體行政行為程序要更正式、嚴(yán)格。特別授權(quán)立法，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定授權(quán)法或接受權(quán)力機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)委托制定規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。第三節(jié) 具體行政行為一、行政征收（一）行政征收的概念與特征行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強(qiáng)制方式無償取得相對(duì)方財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為。（3）因違反行政法的規(guī)定而引起的征收，如排污費(fèi)、滯納金的征收。，有些依職權(quán)作出