【正文】 代表了較早以地方性法規(guī)推動(dòng)地方規(guī)范性文件備案審查工作的一種審查模式。公民審查建議日益增多的現(xiàn)象說(shuō)明，作為行政權(quán)力監(jiān)督的有效手段，作為糾正問(wèn)題文件的制度 “ 利器 ” ， 地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度能不能充分發(fā)揮制度價(jià)值，更好回應(yīng)廣大人民群眾對(duì)政府依法行政能力提升的關(guān)切，努力增強(qiáng)人民群眾在法治建設(shè)中的獲得感和幸福感。目前，多數(shù)省市在制定具體程序性規(guī)范過(guò)程中，都對(duì)立法法、監(jiān)督法的規(guī)定進(jìn)行了若干細(xì)化和補(bǔ)充，但從內(nèi)容和效果看，程序要求寬嚴(yán)不一，審查效果也千差萬(wàn)別。合法性標(biāo)準(zhǔn)尚且如此，要對(duì)所謂的 “ 其他不適當(dāng)情形 ” 做出準(zhǔn)確判斷，困難更是不言自明，把握不好就可能在審查中出現(xiàn) “ 同案不同判 ” 。就構(gòu)成要件而言，不應(yīng)限于形式要件，而更要以實(shí)質(zhì)要件為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，作為審查對(duì)象的規(guī)范性文件包括三類，一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；二是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)政府發(fā)布的決定、命令；三是最高法、最高檢作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。近年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督法有關(guān)要求，著手開展這項(xiàng)工作并取得顯著工作成效，備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步完善，人員配備逐步到位，審查能力水平不斷提高，工作機(jī)制不斷創(chuàng)新，備案審查工作的規(guī)范化、制度化水平逐步提升，較好的發(fā)揮了制度價(jià)值。但囿于監(jiān)督法的規(guī)定仍然比較宏觀，圍繞審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍、審查程序等制度要素，出現(xiàn)了理論探討各執(zhí)一詞、地方實(shí)操不盡相同的 現(xiàn)象，阻滯了其維護(hù)法制統(tǒng)一制度價(jià)值的最終實(shí)現(xiàn)。其中，第一類規(guī)范性文件的備案審查由立法法規(guī)定，第三類規(guī)范性文件的備案審查主體是全國(guó)人大常委會(huì)。即凡是涉及權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的，不管以何種形式出現(xiàn)，都要列入審查范圍，都應(yīng)該理解為 “ 政府發(fā)布的決定、命令 ” ，包括公告、通告、通知、批復(fù)、意見(jiàn)甚至于會(huì)議紀(jì)要、抄告單等等。因此，理論界、實(shí)務(wù)界都認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)審查尺度進(jìn)行統(tǒng)一，制定具體、細(xì)化的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性。 二、新形勢(shì)下，地方規(guī)范性文件備案審查工作面臨的挑戰(zhàn) （一）中央對(duì)于規(guī)范性文件備 案審查制度的最新要求 十八大以來(lái)，黨中央把規(guī)范性文件備案審查作為全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要措施來(lái)看待，并提出明確要求。人民群眾的期待和訴求在增加，倒逼審查機(jī)構(gòu)必須提升審查能力。在審查范圍上，采用 “ 概括加列舉 ” 形式予以界定，即 涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，并具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù) 第 8 頁(yè) 共 15 頁(yè) 適用的文件，包括（ 1）市人民政府規(guī)章；（ 2）市人民政府發(fā)布的決定、命令；（ 3）本市地方性法規(guī)授權(quán)市人民政府及其相關(guān)工作部門制定的與本市地方性法規(guī)相配套的規(guī)范性文件；（ 4）區(qū)、縣人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；（ 5）依法應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)報(bào)送備案的其他規(guī)范性文件。在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定了市（州）政府出臺(tái)的規(guī)章等規(guī)范性文件不僅要報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審查，還要報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)審查，做到 “ 雙報(bào)雙審 ” 。在審查程序上，具體細(xì)分為溝通說(shuō)明、書面建議、采納反饋和審查終止、撤銷、審查反饋和社會(huì)公開等 5個(gè)工作步驟，明確相應(yīng)的辦理期限，納入論證咨詢、協(xié)商交流、聯(lián)合審查 3 個(gè)工作機(jī)制。在審查結(jié)果處理上，有兩種主要方式，制定機(jī)關(guān)可以選擇自行修改或者廢止，如果拒絕修改， 才由具有審查權(quán)的人大常委會(huì)依法予以撤銷。審查糾錯(cuò)。第三，依規(guī)技術(shù) 處理，增強(qiáng)糾錯(cuò)實(shí)效。 （二）制定備案審查標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)各地規(guī)范性文件備案審查工作中帶有共性的問(wèn)題進(jìn)行研究，確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成有針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步明確合法性、合理性標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)涵，為審查提供更具權(quán)威性、公信力的評(píng)判依據(jù)，避免不同地方根據(jù)各自標(biāo)準(zhǔn)形成不同審查結(jié)果的困境。 （四）完善審查工作程序 對(duì)主動(dòng)審查程序啟動(dòng)方式和受理方式、審查的組織方式、審查方式方法、審查回避程序、審查期限，審查反饋機(jī)制、審查公開機(jī)制、審查救濟(jì)程序等予以全面、明確規(guī)定。 四、關(guān)于完善規(guī)范性文件備案審查工作的幾點(diǎn)建議 要真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查維護(hù)