【正文】 第二，在政府投資項目撥款過程中，政府投資項目的支付實行集中支付制度，“先審核，后撥款”，將投資評審與資金撥付結(jié)合起來，投資評審的結(jié)果是資金撥付的先決條件，體現(xiàn)了財政資金的直接撥付，賦予財政投資評審特殊的職能；第三，在項目結(jié)、決算前由財政投資評審中心進(jìn)行審查，有利于財政部門與建設(shè)單位、工程承包商等及時結(jié)清工程尾款，是控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)；有利于監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用，提高財政部門批復(fù)決算的質(zhì)量。 施工階段的造價控制是提高代建項目的投資效益的重要環(huán)節(jié)。因此，本文認(rèn)為，正是因為代建項目的全過程造價審計合理實施對代建項目的順利進(jìn)行具有重大作用，但對代建項目的全過程造價審計沒有形成系統(tǒng)的理論，本文力求在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上將理論進(jìn)行更深入、更系統(tǒng)的研究。資料來源：根據(jù)文獻(xiàn)[913]自行繪制由此可見，雖然國內(nèi)外學(xué)者對審計職能的描述用詞不一，但其所描述的審計本質(zhì)是一致的，即造價審計應(yīng)是從項目決策階段開始，貫穿項目全過程的審計，全過程造價審計可以使審計人員可以及時發(fā)現(xiàn)問題，及時提出改進(jìn)建議和措施，避免事后審計無效性問題的發(fā)生，真正實現(xiàn)投資控制、質(zhì)量控制和進(jìn)度控制目標(biāo)。 國內(nèi)外學(xué)者對建設(shè)項目的造價審計職能的研究概述Table Domestic and overseas scholars’ research overview of project cost auditing function 作者觀點(diǎn)提出時間對造價審計職能的概述Pomeranz[[]　Pomeranz Felix. Control construction costs with preemptive auditing [J]．Power．1983，127(04)：6567]1983年從設(shè)計開始至竣工結(jié)束整個過程中對工程進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控是控制費(fèi)用成本和防止工期拖延的有效方法，預(yù)先審計能夠來提高管理層決策能力的且應(yīng)貫穿于整個工程壽命中。
目前文獻(xiàn)中系統(tǒng)研究代建項目全過程造價審計的論文不多，部分涉及到代建項目全過程造價審計的論文也僅限于概念性探討階段，實用性不強(qiáng)。代建項目造價審計是指有獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)和審計人員接受委托或者根據(jù)授權(quán)，依據(jù)政策法規(guī)和相關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對建設(shè)項目建設(shè)活動過程進(jìn)行的技術(shù)經(jīng)濟(jì)審核、監(jiān)督和評價，促使建設(shè)活動過程中的受托經(jīng)濟(jì)活動得以全面有效地履行[[]　朱琨．建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計系統(tǒng)模型的建立與研究[D]．大連：大連理工大學(xué)，2006]。資料來源：自行繪制2．代建項目造價審計的問題代建項目造價審計是指審計重點(diǎn)放在對工程竣工驗收后的結(jié)算審計，是一種事后的審計監(jiān)督，工程前期可行性研究、經(jīng)濟(jì)評價、招投標(biāo)、施工階段審計部門沒有完全介入，整個工程實施過程出現(xiàn)了監(jiān)督視野中的“盲區(qū)”，國家有關(guān)工程審計法規(guī)不能及時地貫徹執(zhí)行，容易形成施工、監(jiān)理、造價、管理、審計相關(guān)脫節(jié)，其結(jié)果是出現(xiàn)“圖紙一變再變、概算一調(diào)再調(diào)、投資一增再增、工期一拖再拖”的局面[[1]　張坤，李嘉明，周和生等．風(fēng)險管理與內(nèi)部審計[M]．北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2004 ]。所謂代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。本文首先通過文獻(xiàn)綜述對造價審計及資金監(jiān)管的相關(guān)理論進(jìn)行了概述，并界定了全過程造價審計的范圍，將其劃分為建設(shè)前期、實施期、竣工期三個階段。然后針對每個階段擬解決的問題進(jìn)行研究，提出了對應(yīng)的審計內(nèi)容和措施建議及相關(guān)理論框架。近年來，隨著《中華人民共和國建筑法》、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（下文簡稱《決定》）、各省市政府投資項目實行代建制管理辦法等法律法規(guī)及政策規(guī)章的頒布，以及全國各地開始政府投資建設(shè)工程代建項目管理模式的試點(diǎn)工作并取得顯著成效，代建項目的推廣已成為必然趨勢。雖然造價審計人員在項目竣工階段嚴(yán)格審計工程造價，對控制工程造價、節(jié)省建設(shè)資金發(fā)揮了巨大作用。由于代建項目的特征、內(nèi)容與普通建設(shè)項目相比，存在“投資、建設(shè)、管理、使用”職能相分離、多為政府投資項目等不同之處，所以缺少成熟的、系統(tǒng)的代建項目的造價審計可套用模式。代建項目的造價審計在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中不斷變化與運(yùn)動，所以，代建項目全過程造價審計作為一種全面的、動態(tài)的審計方式，能夠適應(yīng)市場的發(fā)展，保證代建項目在計劃投資金額內(nèi)完成建設(shè)。Arnold[[]　M Ruskin W Eugene Estes．The protect management audit Its role and conduct[J]．Engineering Management International．1984 (04)：279286]1984年審計是判定項目履行任務(wù)真實狀況的測試，包含計劃和費(fèi)用約束的檢驗。 代建項目全過程造價審計的研究現(xiàn)狀近幾年來，隨著代建項目的推廣，代建項目的全過程造價審計受到理論界和實務(wù)界的重視，并對這一課題進(jìn)行了研究，得出以下結(jié)論：劉偉中[[]　劉偉中．工程造價審計的幾點(diǎn)做法[J]．中州審計，2002(05)：24]認(rèn)為，要想做好全過程造價審計，須做到以下幾點(diǎn)：結(jié)合工程招投標(biāo)情況，審查合同價格的真實性、公允性；結(jié)合變更設(shè)計指令、監(jiān)理簽證、隱蔽工程記錄等資料審查變更、簽證決算；結(jié)合施工措施，審查套取工程定額及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合財務(wù)資料、審查資料和其他投資，確保工程造價審計的完整性；結(jié)合調(diào)查、走訪有關(guān)建設(shè)、施工、監(jiān)理當(dāng)事人，對施工過程及其特別事項做詳細(xì)、多角度地了解。 代建項目各階段造價審計的研究現(xiàn)狀程琳珊[[]　程琳珊．政府投資項目全過程造價控制[J]．陜西建筑，2006(01)：4952]認(rèn)為投資決策階段對建設(shè)工程造價以及項目建成后的經(jīng)濟(jì)效益有著決定性的影響，是造價審計的重要階段。程琳珊[17]認(rèn)為，施工階段的造價審計應(yīng)主要關(guān)注以下幾點(diǎn)：依靠監(jiān)理公司進(jìn)行造價控制；以合同管理為中心進(jìn)行造價控制；按批準(zhǔn)的施工組織設(shè)計和工期進(jìn)行造價控制；現(xiàn)場變更及簽證的造價控制。 代建項目審計風(fēng)險的研究現(xiàn)狀代建項目的全過程造價審計風(fēng)險是指審計人員在實施全過程造價審計后發(fā)表不恰當(dāng)審計意見的可能性。《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第17號—重要性與審計風(fēng)險》內(nèi)部審計人員未能發(fā)現(xiàn)被審計單位經(jīng)營活動及內(nèi)部控制中存在的重大差異或缺陷而做出不恰當(dāng)結(jié)論的可能性資料來源：自行繪制由上圖可知，在審計風(fēng)險管理活動中，審計人員的主觀因素是至關(guān)重要的。為此要從建設(shè)工程的前期工作開始，采取全過程、全方位的管理方針。1. 相關(guān)概念辨析（1）代建項目模式與普通建設(shè)項目模式的區(qū)別。全過程造價審計與傳統(tǒng)竣工結(jié)算審計相比具有較大優(yōu)勢，兩種審計模式的對比匯總。由此可見，進(jìn)行代建項目的全過程造價審計是代建項目資金監(jiān)管的重要手段，是保證資金監(jiān)管合理性的重要方法。第一章緒論部分。從實施期造價審計及資金監(jiān)管現(xiàn)狀分析入手，通過文獻(xiàn)綜述法等方法總結(jié)實施期的造價審計及資金監(jiān)管存在的問題及主要工作內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上對代建項目實施期造價審計及資金監(jiān)管進(jìn)行深入研究，進(jìn)而得出相應(yīng)合理措施建議。各地遵從《決定》精神，開始積極試點(diǎn)或推行代建項目的建設(shè)，并在推行的過程中將代建項目的理論不斷在實踐中深化。而代建制不僅局限于政府投資項目，而是推廣到社會投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程，如上海在2001年底在高速公路建設(shè)中強(qiáng)制實行代建制，而后又應(yīng)用到其它市政工程建設(shè)中。在工程建設(shè)的各個階段控制并合理地使用人力、物力和財務(wù)，取得良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，這樣才稱得上是真正意義上的全過程造價審計。 代建項目的全過程造價審計風(fēng)險管理從項目管理的角度來進(jìn)行全過程造價審計工作，就是將全過程造價審計看作是一個項目，從項目的范圍、項目的組織、項目的人員、項目的溝通、項目的風(fēng)險等角度來闡釋在全過程造價審計中建設(shè)項目的各個利益相關(guān)者的通力合作，以有效地解決進(jìn)行全過程造價審計中遇到的種種問題。如何進(jìn)行資金監(jiān)管，從資金角度保障工程建設(shè)的順利推進(jìn)，是代建單位管理工作的重中之重。工程資金竣工期控制就是對工程建設(shè)資金實際使用情況進(jìn)行檢查。（3）有無將建設(shè)資金用于計劃外工程的問題。（11）有無亂攤亂擠建設(shè)成本問題。國家及各地方建設(shè)行政主管部門頒布的與建設(shè)項目相關(guān)的行業(yè)規(guī)范、各種消耗量定額（包括人工、材料、機(jī)械等）、計價標(biāo)準(zhǔn)、計量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造價部門定期頒布的材料、人工、機(jī)械的綜合價格和廠商報價。（2）監(jiān)理單位對施工單位提出的書面資料進(jìn)行初步審核，并向建設(shè)單位基建部門提出書面意見。第三章 代建項目建設(shè)前期造價審計及資金監(jiān)管根據(jù)中國建設(shè)銀行在20世紀(jì)80年代至90年代對建成的560個大中型工程項目的調(diào)查，由于投資決策原因、勘察設(shè)計不周等，導(dǎo)致?lián)p耗資金157億元，占560項工程總投資額的37%[[]　劉凌．建設(shè)項目全過程造價控制研究[D]．武漢：武漢理工大學(xué)，2006]。而代建項目的決策是一個多目標(biāo)決策系統(tǒng)，在項目決策中，要涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的非經(jīng)濟(jì)因素。（4）未按要求計列項目前期核準(zhǔn)必需完成的支持性文件的相關(guān)費(fèi)用。對代建項目而言，項目決策程序的合法合規(guī)性、決策依據(jù)的真實可靠性、決策方法的科學(xué)性和決策方案的效益性是當(dāng)前審計人員應(yīng)重點(diǎn)把握的主要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。審計人員應(yīng)熟悉上述文件的編報要求、內(nèi)容和格式規(guī)定，以及審批機(jī)關(guān)的審批權(quán)限和審批范圍，重點(diǎn)審查是否有不論證就報批，或弄虛作假、越權(quán)審批等問題。根據(jù)國家對建設(shè)項目可行性研究的要求，各部門均制定了有關(guān)建設(shè)項目可行性研究報告內(nèi)容與深度的規(guī)定，審計時可將被審計項目的可行性研究報告與之對照，即可判斷報告內(nèi)容的完整合規(guī)性和深度的符合性。代建項目立項決策階段形成的決議方案是下一步編制初步設(shè)計文件的重要依據(jù)，也是決定項目建設(shè)質(zhì)量和投資效益的綱領(lǐng)性文件。（2）方案經(jīng)濟(jì)比較法。例如，建設(shè)項目是否具備可行性研究報告書，可行性研究報告書的審批程序是否符合國家要求，有無先批報、后論證的行為發(fā)生等問題。投資決策行為的這種前呼后應(yīng)，從客觀上要求錢其決策審計必須注重決策過程的符合性。在代建項目可行性研究中，各項主要經(jīng)濟(jì)與技術(shù)決策均應(yīng)在對各種技術(shù)上可行的方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)對比分析計算，并結(jié)合其他因素詳細(xì)論證、比較的基礎(chǔ)上做出抉擇。審計建項目前期決策方案的效益性，主要是審查項目實施是否取得預(yù)期效益，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并對其作出客觀公正的評價。（3）審計決策方法的科學(xué)性。可行性研究是在項目投資決策前，對與項目有關(guān)的各個方面進(jìn)行深入、細(xì)致的調(diào)查研究，對各種可能的建設(shè)方案進(jìn)行全面、系統(tǒng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和比較論證，對項目建成后的成果效益進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)測和評價。建設(shè)項目要取得好的投資效果，就必須從源頭抓起，搞好前期決策工作。（6）建設(shè)期貸款利息費(fèi)率不能及時調(diào)整，建設(shè)周期考慮不合理。代建項目決策階段造價審計及資金監(jiān)管存在的問題，本文主要從三方面進(jìn)行闡述，： The summary of decision cost audit and financial supervision issues序號問題表現(xiàn)詳細(xì)釋義1項目決策程序不規(guī)范有些項目無項目建議書和可行性研究報告，甚至沒有立項，項目倉促上馬；也有些項目違反中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）的規(guī)定，沒有委托有資格的工程咨詢公司對可行性研究報告進(jìn)行評估或者部分可行性研究報告編制時使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全、不實，從而導(dǎo)致可行性研究報告不真實，深度不能符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，滿足不了決策的要求。對建設(shè)項目建設(shè)前期實行審計，主要是對代建項目的決策和設(shè)計進(jìn)行審計，對決策和設(shè)計實現(xiàn)事先控制，有利于提高項目論證的可靠性、投資決策的科學(xué)性和設(shè)計方案的合理性，從而在源頭上保證建設(shè)項目的投資效益。（4）社會審計單位對監(jiān)理和建設(shè)單位基建部門提交的初審報告進(jìn)行再次審核，提出書面的審核意見。同時各地造價主管部門根據(jù)該計價規(guī)范的要求制定的各專業(yè)計價定額、費(fèi)用計算規(guī)則、定期頒布的與建設(shè)工程結(jié)算有關(guān)的問題通知等都是審計人員審計工程造價的依據(jù)。各項原始記錄、統(tǒng)計臺帳、憑證賬冊、會計核算、財務(wù)報告、內(nèi)部牽制制度等基礎(chǔ)性工作是否健全規(guī)范。（5）籌集資金來源是否合法，配套資金是否落實并即時到位。如資金的使用最終體現(xiàn)于資產(chǎn)或者設(shè)備，代建單位或施工監(jiān)理單位應(yīng)確認(rèn)設(shè)備是否真實存在和使用狀況等，如支付協(xié)作隊伍工程款，就對協(xié)作隊伍完成的工程量進(jìn)行抽查等。資金監(jiān)管報表制度具體是指從可操作和有用性出發(fā)，結(jié)合工程實際情況，以資金監(jiān)管報表的形式，要求各施工單位及時上報工程資金預(yù)算、實際資金使用情況，審計部門根據(jù)上報報表，會同工程監(jiān)理單位、工程部、合同部等相關(guān)部門對施工單位資金使用進(jìn)行審核、分析、監(jiān)控的制度。通過工程造價審計單位有效參與到全過程造價審計中，可以有效地解決上述種種問題。代建項目的全過程造價審計通過各個階段創(chuàng)造的結(jié)果相互聯(lián)系，前一個過程的輸出或結(jié)果成為后一個過程的輸入。 非經(jīng)營性政府投資項目匯總表 Nonprofit government investment projects list序號類別所包括的具體項目1政府辦公類黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢司法、各人民團(tuán)體的辦公用房及培訓(xùn)教育設(shè)施等2文體福利類教育科研、文體、衛(wèi)生、民政和社會福利機(jī)構(gòu)辦公用房及各項專業(yè)設(shè)施3軍隊、政法類軍隊營房及設(shè)施，看守所、監(jiān)獄、消防工程的設(shè)施4公共工程類環(huán)境保護(hù)設(shè)施，市政道路，水利設(shè)施已經(jīng)其他公用事業(yè)設(shè)施資料來源：根據(jù)文獻(xiàn)[[]　穆大寧．政府非經(jīng)營性投資項目代建制管理方式研究[D]．北京：北京交通大學(xué)，2007]繪制 在代建項目實施過程中存在著多方參與主體，它們共同運(yùn)作來完成代建項目。但總的說來，人們對代建項目概念理解的差異性正在逐步縮小，對代建項目構(gòu)成要素的認(rèn)識日趨統(tǒng)一。主要是基于代建項目特點(diǎn)對項目的合同履行、工程結(jié)算等環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)管理活動的真實性、合法性和效益性進(jìn)行研究，得出竣工期的造價審計及資金監(jiān)管措施建議。第二章代建項目全過程造價審計及資金監(jiān)管的相關(guān)理論分析。不同學(xué)者對造價審計各階段的范圍劃分。s audit and the whole process cost audit 模式區(qū)別傳統(tǒng)竣