【正文】 明確監(jiān)管機構監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。第二，保障公共項目社會效益和公共利益。②設置獨立的監(jiān)管機構是有效監(jiān)管的重要條件。例如韓國罰款不僅對適合采用PPP 模式的設施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項目區(qū)分為政府立項招標項目和企業(yè)主動建議項目，并對二者的采購步驟也做分別的具體規(guī)定。價格上限監(jiān)管是一種激勵性監(jiān)管手段，是目前大多數(shù)西方國家采用的監(jiān)管手段。②獨立的監(jiān)管機構。對企業(yè)經(jīng)營的條件和違規(guī)行為都有明確的規(guī)定和限制，從而在法律制度的保障下規(guī)范了市場和行業(yè)秩序。依據(jù)通貨膨脹率和企業(yè)的生產(chǎn)效率增長率，確定最高限價，企業(yè)在不超過規(guī)定的最高限價前提下追求利潤最大化，這樣就能使企業(yè)通過競爭和不斷提高生產(chǎn)效率來取得較多的利潤。這些法律的制定為不同產(chǎn)業(yè)的政府監(jiān)管體制改革提供了法律依據(jù)。在某些PPP項目中，政府授權地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構負責項目監(jiān)管和績效考評工作，缺乏獨立性。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。某些地區(qū)市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導致一些非PPP項目魚目混珠。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發(fā)改委牽頭，市住建局作為項目實施機構，市環(huán)保局作為政府出資代表負責出資。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏，容易導致服務行業(yè)收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中面臨的財政建設資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監(jiān)督和管理，很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執(zhí)行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導致社會資本投資虧損。在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。2． 監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項目監(jiān)管意識我國PPP發(fā)展處于初級階段，PPP項目監(jiān)管工作相對落后。因此，需要建立合理的價格監(jiān)管機制，來規(guī)避因定價過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達到權衡公眾利益和投資人利益的目標。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設市級文化藝術館，由于公開招標的條件設置苛刻和不公平，導致兩次公開招標失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。①健全法律法規(guī)。它們與環(huán)境部的權力劃分一般為：環(huán)境部任命各獨立部門的總監(jiān)，制定具體的監(jiān)管改革措施，設計監(jiān)管改革方案；獨立部門則負責執(zhí)行政策、監(jiān)督市場、提出建議和處理具體的監(jiān)管事務等。②監(jiān)管以法律為依據(jù)。（3） 新加坡的監(jiān)管模式新加坡采取的是行業(yè)縱向一體化為主的監(jiān)管和管理混合體制。③價格監(jiān)管。①系統(tǒng)的法律體系。借鑒以上國際經(jīng)驗，可得到以下啟示：①完善的法律法規(guī)是有效監(jiān)管的基本準則。 PPP項目監(jiān)管體系（1） PPP項目監(jiān)管目標和原則1． PPP項目監(jiān)管目標明確PPP項目監(jiān)管目標是確保項目各階段監(jiān)管活動成功實施的前提，因此在設計項目監(jiān)管體系和監(jiān)管方式前，需要對監(jiān)管目標加以明確，并以此為導向來建立適合我國國情的項目監(jiān)管體系。第四，實現(xiàn)“三贏”目標。第三，獨立專業(yè)原則。（2） PPP項目監(jiān)管總體框架PPP項目總體框架包括監(jiān)管主體和對象，以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。獨立監(jiān)管機構一方面對項目進行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效順利推進；另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。司法機關主要是對獨立監(jiān)管機構監(jiān)管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監(jiān)管機構與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎設施和公共服務相關產(chǎn)業(yè)領域，也缺乏相關的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導的監(jiān)管經(jīng)驗，即在立法機關頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應法律基礎上進行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機構監(jiān)管的職責與權限范圍、監(jiān)管的政策目標、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機構能依照執(zhí)行。項目合同是PPP模式運作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標準，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細明確規(guī)定公私雙方的權利與義務、約定產(chǎn)品價格和服務質量、風險分擔與利益補償、績效考核方案等相關內(nèi)容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務，最終保證項目的順利實施，并實現(xiàn)其經(jīng)濟和社會效益。就現(xiàn)階段PPP項目交易設計來看，大多數(shù)是在財務測算的基礎上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼；但是，財務測算往往存在偏差，很難準確的評估項目的未來收益，容易導致缺口補助不足或是過多。針對第二個問題，可以參考國外的做法。對監(jiān)管對象的約束方式主要體現(xiàn)在價格監(jiān)管、質量控制、產(chǎn)權約束方面；激勵機制主要體現(xiàn)在資金補貼和項目獎勵方面。建議項目公司內(nèi)部建立質量管理制度，包括質量量化標準和指標、質量檢驗體系和流程、質量考核辦法等。綜合性的獨立監(jiān)管機構參與項目的全過程監(jiān)管，對私營部門的準入、成本、價格、服務內(nèi)容和質量安全、環(huán)境等實施專業(yè)化監(jiān)管。財政部門對項目物有所值和財政承受能力進行審批、對PPP項目的預算進行監(jiān)管。2． 項目建設階段項目建設階段主要是指PPP項目從開工建設到完工的整個過程。監(jiān)管者在對項目進度進行監(jiān)管時，可以要求項目公司定期提交《建設工程進度報告》，確保項目施工進度與合同中約定進程安排的相一致。運營階段監(jiān)管的重點在于對項目公司整個運營過程進行控制和管理，除了對其進行績效考核、價格監(jiān)管、質量控制和財務監(jiān)控外，還需要通過制度化監(jiān)管來加以補充。因此，在這一階段，綜合性獨立監(jiān)管機構的職責是項目的產(chǎn)權監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對項目移交時項目的整體情況做出評估以確保公共部門的利益。圖51 國家體育館項目PPP方案交易結構設計圖（2） 國家體育場項目監(jiān)管分析國家體育館是我國第一個PPP項目，雖然最終以失敗告終，項目監(jiān)管的缺失是其中的一個原因，以下從項目監(jiān)管的角度分析國家體育館PPP項目失敗的原因。第二，北京市政府同時要求減少體育館中的商業(yè)設施，影響了項目的租金收入。其中，國家體育場票價制定方面出現(xiàn)過商業(yè)與公眾利益沖突的問題，很多演出團因為館場租金過高，館內(nèi)提供的而商品價格太貴，不愿意租用，致使國家體育館的市場很小。第三，監(jiān)管主體監(jiān)管工作分工明確（體現(xiàn)在準入和建設結算）。拼一個春夏秋冬！贏一個無悔人生！早安！—————獻給所有努力的人.學習參考。在項目建設階段，北京市建委負責項目招投標的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項目的設計方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財政局審查，建設過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對招投標及建設過程實施全面監(jiān)管，對行政監(jiān)管部門的行為進行監(jiān)督。國家體育館PPP項目最終以失敗告終，北京市政府持有的58％的股份改為股權，負責經(jīng)營場館并承擔虧損和盈利，中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營權，轉而成為永久股東。由此看來，在PPP項目中，需要有獨立于政府部門的監(jiān)管機構來約束政府行為，同時兼顧項目的社會效益和投資者的商業(yè)性利益。中標的三家單位分別是中信集團、北京建投、美國金州，北京建投負責項目建設，沒有一家單位擅長館場的設計、運營和管理。國家體育館承擔著奧運會的各項賽事，是國際先進水平的多功能體育場。監(jiān)管部門定期與項目公司或委托運營單位召開例會，方便監(jiān)管機構及時了解項目的運營狀況；財務事項定期報送制度。3． 項目運營階段項目運營階段是指從PPP項目建成投入使用直至特許期結束。審計部門主要對PPP項目合同及其相關工程合同進行審計監(jiān)管，對工程款支付和工程造價的跟蹤審計監(jiān)管，對PPP項目各參與方的財務狀況的審計監(jiān)管。審計部門負責監(jiān)管社會資本準入資質審查、對PPP項目立項投資進行審計監(jiān)管等。如圖41所示，通過對PPP項目全生命周期中監(jiān)管部門所參與的主要監(jiān)管內(nèi)容進行逐一對應，建立PPP項目全壽命周期政府動態(tài)監(jiān)管框架，明確了監(jiān)管主體在PPP項目各階段的監(jiān)管職能分工，突出了獨立監(jiān)管機構的特點，實現(xiàn)了對PPP項目動態(tài)的、全過程的、全方位的監(jiān)管。PPP模式下可以通過對項目產(chǎn)權的配置，完善治理結構，實現(xiàn)政府的有效監(jiān)管，進而提高PPP項目的效率。自然壟斷行業(yè)引入市場競爭機制和社會投資人后，按照成本導向法定價很容易導致價格過高，公眾難以承受。首先明確產(chǎn)品或服務的績效要求，特許經(jīng)營者負責如何滿足這些績效要求，政府不干涉特許經(jīng)營者的設計、建設和運營過程，以及特許經(jīng)營者所采取的解決方案；第二，建立保證措施。2　 產(chǎn)品或服務質量難以得到保障（結果考核）如前面分析，公共項目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性