【正文】 老百姓都受惠，都獲得利益，但是現(xiàn)在人們越來越發(fā)現(xiàn)，有些改革少數(shù)人獲利，多數(shù)人承擔了改革的成本。大家看到由對醫(yī)療、教育、住房制度改革的非議，似乎發(fā)展到中國改革開放以后第三次大規(guī)模的姓“資”與姓“社”的爭論。而我們恰恰在醫(yī)療改革的過程當中，我們引進了公共服務市場化的理念；就是說我們在醫(yī)療改革的時候，引進這種市場化的機制和運作的理念；那么若干年下來以后，引起很大的反響。我講這個題目叫從公共行政到公共管理。 我在接受很多記者采訪時，說如果說我們醫(yī)療改革不成功的話，這個板子大概不能簡單的打到公共服務市場化這里。海外對他倆的講話，尤其是最高層對這場改革爭論新的表態(tài)。那么我要討論大的三個問題，這個講課可長可短，今天上午給國家行政市局長任職班講的是公共治理與非政府組織的發(fā)展，那也是非常重要的題目。但是我第二天給日本官員講課，確實也把我嚇了一跳，他們只來了到20多個人，都是課長，就相當于我們國內的處長，最后留一個小時提問和互動的時候，非常厲害，他對你講課寫字的紕漏，然后給你甩過來一個問題，都是我們國家核心問題，有時讓你非常難回答。首先我們可以看，由傳統(tǒng)的公共行政到公共管理變革，這時間段也就是20多年，但是20多年的變革，它引起了政府形態(tài)本身的改變，1978年12月鄧小平在中國發(fā)布了改革開放，1979年元月，撒切爾夫人在英國上臺執(zhí)政，拉開了公共管理變革的序幕，跟中國改革開放幾乎在一個歷史起點上展開的，我們是1978年12月，他是1979年元月，在短短20多年的變革，首先引起了政府形態(tài)的改革。．官僚制范式政府　　西方國家人很聰明，他們說這樣政府管理沒有穩(wěn)定的時候，工作難有連續(xù)性，他說能不能想一種辦法，這個不同的政黨，眾多議會就流于執(zhí)政，這種政治運作的機制，我改變不了，但是我可以改變里頭的具體方式。那么它在工業(yè)革命時期立下了汗馬功勞，但是之所以到上世紀70年代末，要改革這個官僚制政府，也就證明官僚制政府它的弊端充分暴露出來，在某種意義上講，它走到了盡頭，所以我們才需要這些變革。實際上你看到，都是借助信息技術、網(wǎng)絡技術來改造這個傳統(tǒng)的政府，但是由于它的體制不一樣，管理模式有差異，決定人們對它內涵、外延的理解也有差異。大家看我們中央政府門戶網(wǎng)站，是元月一號正式開通，去年國慶開通10個縣，今年元月以后開通以后，三天內，中國政府門戶網(wǎng)站在全世界的點擊率飆升到第二位。所以大家看到信息網(wǎng)絡技術它對政府管理所產生的影響，我認為是相當深遠的，這是四種政府形態(tài)。第一個假設是它認為所有的人，都帶有理性經紀人的色彩，什么叫理性經紀人，就是說一個人在社會上扮演一種角色，不管你是高級官員，普通民眾，企業(yè)家，學者，你在扮演一種角色在給社會提供服務的時候，很少有人一點也不考慮個人的利益。比如咱們公共管理，美國的總統(tǒng)競選是激烈市場競爭，西方國家的歷年競選是激烈市場競爭，但你看到沒有，一旦選舉上臺，布什政府，克林頓政府，他組成政府以后，這個政府的所有決策都是排斥市場機制，叫集體研究，集體決定，公共選擇。我覺得這種理論大概是對我們這個公共管理運動，行公共管理變革產生了非常大的影響。 ：各個局當然是政府，但是它說的政府有廣義政府，有狹義政府，狹義政府就指我們國家的行政系統(tǒng)，廣義政府就包括立法、司法。我先給你打個比方，我到臺灣去，臺灣所謂的財政部下面有一個印刷廠的廠長邱老板請我們吃飯，給我遞了個名片說，教授我是標準的政府官員，我不是企業(yè)家，我說你別給我解釋，我很清楚，他給我的名片印的是臺灣財政部下面印刷廠的廠長，但他是標準的政府官員，你說這個印刷廠他不是為了賺錢，賺錢賠錢無所謂，他是專門印全臺灣的發(fā)票的，所有發(fā)票都從他這兒往外印，他還有一套檢測假發(fā)票的信息化的檢測系統(tǒng)，這個印刷廠不是普通印刷廠，它不是賺錢，像這樣的企業(yè)就叫公共企業(yè)，公共企業(yè)大家說應該放在哪里？毫無疑問的放在公共部門，不放在企業(yè)這兒，企業(yè)就是名正言順的追求利潤最大化，中國為什么大家改革模糊呢，因為我們搞了很多競爭性的國有企業(yè)，不是公共性的國有企業(yè)，搞了很多競爭性的，現(xiàn)在國有企業(yè)改革往后退，搞成股份制了，這類企業(yè)當然放到企業(yè)這兒了，公共企業(yè)收不回來成本，那類企業(yè)，剩下就叫社會中間地帶。給大家看一個例子，2003年北京來了非典了，非典一來了以后，就奪人的命，馬上就上升為公共問題。再一部分就是被非盈利提過了。這也是對公共管理影響比較大的一種理論，叫公共治理。希望政府提供更多的公共服務，希望政府提供高質量的公共服務，而且希望隊伍要精干，政府的規(guī)模要小。很多國家為了提升本國的競爭力，也紛紛的效仿別的國家進行改革，在世界經濟一體化這樣大的壓力下，改革內部管理，提升競爭力。　　第一種叫調整性的改革，第二種叫轉型性的改革，第三種叫發(fā)展性的改革，這三種類型實際上是涵蓋了絕大多數(shù)不同類型的國家。第三，和市場相比政府的變革呈現(xiàn)出相反的特征，過去的改革大部分是強化政府的功能，而這次公共管理變革，大家看到在無專業(yè)上講，可以概括為弱化政府功能，和強化市場的作用。所以大家看到撒切爾夫人上臺后，第一個舉措就是賣國有企業(yè)，叫賣字當頭，一個字就開始改，賣郵電，賣鐵路，賣電訊，賣電力，私有化，民有化。退到什么程度，哪些國家要控制，哪些不需要控制，深刻的影響到我們。那么這個規(guī)則就是1688年，在英國的資產階級光榮改革時候確立的規(guī)則。就是利用政治上的游戲規(guī)則，現(xiàn)在這個郵電民營化改革已經通過了。就是政府承擔責任，但是不直接提供這種服務，叫政府職能合同制度，然后把一些服務型的職能通過委托，代理、承包、合同這些市場化的運作機制，委托給第三部門，民間組織甚至私人機構，私人企業(yè)。公就是公共部門—政府；私就是民間組織，私人企業(yè)，它說民間組織、私營企業(yè)一般來講機制比較靈活，效率比較高，公共部門政府普遍的是效率不高，機制也不靈活，我們要借助民間組織高效率機制靈活的優(yōu)勢，讓它來提供政府的這些公共服務項目，改善公共服務的質量，大家看這是公共服務的本意。所以大家看到海淀區(qū)的改革就很受社會關注，不管這個改革最后的結果如何，就是管辦分離，把衛(wèi)生局管的單位都拿權了，告訴它你別管醫(yī)院了，服務性的機構都拿到衛(wèi)生局和文化局兩個地方搞試點。有人說現(xiàn)在我們一個大學生一年學費5000，四年兩萬，再加上這個學生在學校的正常的生活費用，四年下來又得兩萬。這個有一系列的改革舉措，比如說大刀闊斧的裁減機構，裁減人力，比如說下下放權力，向社會分權，向基層分權。第二，只有削減了財政開支，才能減少對老百姓的稅收。　　由過去注重管理、管制轉向注重服務。這是我講這個趨勢。比如像在非洲。他不處在一個社會發(fā)育階段，有相當?shù)牟町?。他說什么呢，他說我們組建了，我們的公務員制度實施以后，第一個卷子總比條子好，考試卷總比領導寫條把誰誰調進來好，第二個，考官都比跑官強，總比套近乎、送禮、拿錢買官這叫跑官，美國人哈哈大笑。 這都是考試的問題，但是國家權衡利弊以后，在中國這個不正之風非常嚴重的環(huán)境下，通過公開選拔、公開招考，沖擊少數(shù)人選人、任人唯親，沖擊這個制度，他的意義非常重要。這些我認為中國的改革和國際社會的公共變革沒有太大的差別，有共同的價值取向。至少我認為在相當長一段時間內，我們將面臨這三大壓力。因為你干出一些樣子之后，馬上就可以調動，馬上就可以升遷，所以在某種意義上講是鼓勵這種政績模式，我不想展開講這個問題，說這個問題還能說很多話，你們看有消息報道說，山西臨汾市，在這個市中搞了一個天安門廣場，別人問，你為什么要在小小的臨汾搞一個天安門廣場。他們分析的前面三句我都同意，但是我們在后來第四句，對未來中國的走向上、結構上，我和他們看法不一樣。土地合同簽訂、承包合同簽訂，土地征用，房屋拆遷，失地農民找不到工作，農村進城打工的拿不到工資，大部分是這種情況，是他的生存狀態(tài)受到威脅，是他的訴求，他的訴求目標非常低。如果政府不能控制自己的官員隊伍，如果不能糾正自己本身的公共政策失誤，我認為你將面臨更大的、老百姓給你的壓力，我舉個例子，中央黨校教授到美國作了一年研究，專門以2003年底中國和美國公共財政支出作為比較分析的對象，分析完以后非常吃驚。　　再一個就是待遇的行政思維的誤區(qū)，我們有一些行政體制的問題靠行政體制改革能解決，最后發(fā)現(xiàn)不完成對，行政體制改革能解決行政管理的一部分問題，核心的問題一個都解決不了，因為這些問題都和政治體制的上邊發(fā)生了聯(lián)系，沒有政治體制更重要的改革，光在行政體制上做文章，關鍵的問題難以解決。第二個，美國當年用于老百姓的公共服務、醫(yī)療教育、社會保障、社會福利，這方面的開支占整個公共財政支出的75％，換句話講，美國把3/4的錢用到了納稅人身上，我們只占25％，是人家的1/3。所以說他正在化解這種矛盾沖突，所以我覺得，就在不久地將來，中國不會發(fā)生大規(guī)模的社會政治動亂。第二，社會格局緊張，不同的社會階層之間矛盾加劇。 第二個壓力是化解社會矛盾、化解社會沖突的壓力。我們能不能轉變經濟增長方式，能不能可持續(xù)發(fā)展，我認為我是非常懷疑，盡管中央作出這樣的戰(zhàn)略決定，現(xiàn)在是有規(guī)劃，但是要變成現(xiàn)實大概非常困難，美國一個經濟學針對中國的情況說，％的速度，這是高增長，全世界一直都很羨慕，但是他說按照世界長期一美元產值平均消耗的資源來計算的話，中國過去26年對資源的消耗量，％，他認為至少應該在15％以上，換句話講，這個高增長是以三高為代價的，資金的高投入、資源的高消耗、環(huán)境的高污染，％的高增長，而且還不是本來應該的高，按照世界平均創(chuàng)造一美元的產品所花的，你應該產出是15％，現(xiàn)在看到為什么中國經濟持續(xù)高速增長27年，中國的整體的管理，包括個人的富裕程度，和當年的日本、亞洲四小龍高增長這么長時間以后有這么大的差距，他說中國如果不改變經濟增長方式，按照你對人均資源的占有量，你的經濟增長高速增長大抵維系不到2020年，這是美國經濟學的預測。從整體上來講，中國的政府公共管理變革、政府改革，經過5次，盡管現(xiàn)在的中國政府管理不能和計劃體制下同日而語，但是我認為我們的政府管理面臨的問題依然相當嚴峻，否則中央不會在“十一五”規(guī)劃里做出一個判斷，未來行政體制改革是中國改革開放的關鍵。中國建立考試制度也有中國的理由。我多次參加過中組部專家委員會的論證，考就好嗎？第一現(xiàn)在沒有一種考試科學到把你這種能力考出來，全世界都沒有，考進來的領導人，任何一個組織用他，自然有問題在這擺著呢，外面不考進來的人，如果考的準還可以，如果不準，那麻煩大了。比如說我們搞了幾十年的計劃經濟，我們在政府改革中就要轉變政府職能，要政企分開，這些東西在西方市場經濟下幾乎不存在，他們本來就是政企分開的，這是差異點?！　∪绻阋治鲆幌碌脑挘袊母母飶恼w上是國際社會中公共管理變革潮流的一個組成部分，而且把我們看作是轉型國家的改革，跟俄羅斯、東歐都放到一種類型上。這是我們通過對國外公共管理變革的過程、內容和趨勢之間的分析，我們歸納出來的，和中國的改革的比較，然后我們可以得到一些啟示。 第三，由注重集權式管理體制轉向民主性管理體制，重社區(qū)、重自治。因為時間關系我就不多講了。我舉個例子，我以美國克林頓政府改革為例。四萬對農民是什么概念，是一個農民去年人均收入的13年收入的總和，不吃不喝。你只要制定政策調研和一些監(jiān)管，不在對醫(yī)院的人和財務有直接的決定權。醫(yī)院是看病的場所，結果絕大多數(shù)醫(yī)院第一收入來源靠賣藥，開高價的藥，發(fā)改委一降價，市場上沒了，沒了以后變化又變成新藥了，這就是政府腐敗的表現(xiàn)。 第二個內容就是打破政府對傳統(tǒng)公共服務領域的壟斷，降低市場門檻，允許民間資本私人資本，投資于一些傳統(tǒng)的公共服務領域。 與此相聯(lián)系，在政府職能優(yōu)化中，它強調要放手管制，放手規(guī)制，這兩個概念。英國的國王的公主嫁給荷蘭的一位王子，兩國家的子女聯(lián)姻，當年請荷蘭的王子到英國來執(zhí)政，就在這年導致了政治上的游戲規(guī)則。另外的樣版也有，美國的電報、電話公司從來沒有國有過，人家也挺成功的。爭論的焦點是兩句話，他們說鐵路是帶連線服務，帶連線的服務往往具有公共性，不一定完全適合搞成私有化的。過去每次改革都是強化政府的作用，強化政府的功能，而這次改革更多的是強化市場，強化社會的功能和作用。第二個類型，這是西方人下的定義，它把當年社會主義國家垮臺的、沒垮臺的，只要放棄計劃經濟的，它都歸到轉型型國家的改革，像現(xiàn)在的東歐、俄羅斯、中