【正文】 行業(yè)協(xié) 8 上海市民政福利事業(yè)發(fā)展報(bào)告書， 1999 中國(guó)最大的管理資源中心 第 7 頁(yè) 共 47 頁(yè) 會(huì)，以承擔(dān)社會(huì)福利行業(yè)中的行業(yè)管理工作。實(shí)行政事分開，明確職責(zé)，形成社會(huì)福利事業(yè) “政府宏觀調(diào)控、中介配合管理、社會(huì)廣泛參與 ” 的管理新格局。這些中心的設(shè)施是近年來(lái)各級(jí)政府、街道與社會(huì)各界協(xié)同合作新建和改建的。 6 . International Revenue Service Exempt Organizations Form 990 Return Transaction Files, 1997. 7上海市新成立的社團(tuán)管理局已經(jīng)于 2020 執(zhí)行國(guó)務(wù)院于 1998 年 11 月頒發(fā)的“民辦非企業(yè)單位登記注冊(cè)條例”，首先進(jìn)行登記的就是從科技咨詢類民辦機(jī)構(gòu)中篩選出來(lái)的非營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。計(jì)劃體制下的事業(yè)單位即非生產(chǎn)性單位，即便有很多贏利，由于利潤(rùn)不是來(lái)自生產(chǎn)流通領(lǐng)域，所以也不能劃入企業(yè)。 科技咨詢類 —— 如民辦科研院（所）、研究中心，民辦評(píng)估咨詢服務(wù)中心（所），民辦信息咨詢調(diào)查中心（所）等 ,占總數(shù)的 53%。截止 1998 年底，全市經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記的各類社會(huì)團(tuán)體有 2895個(gè)，其中全市性社團(tuán) 992個(gè)，區(qū)縣以下社團(tuán) 1903個(gè)。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 4 頁(yè) 共 47 頁(yè) 香港是華人社會(huì)，但慈善事業(yè)的發(fā)展并非沿著傳統(tǒng)的由親及疏、由近及遠(yuǎn)的軌跡，它的組織和運(yùn)行方式可以說(shuō)是參考了一些發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，又有自己的特色。 根據(jù)這些機(jī)構(gòu)的社會(huì)化程度，可以劃分為完全獨(dú)立型的慈善機(jī)構(gòu)和企業(yè)附設(shè)的慈善機(jī)構(gòu)，它們雖然都是經(jīng)過(guò)注冊(cè)且具有法人地位的團(tuán)體，但前者完全獨(dú)立，其財(cái)政依靠政府資助和社會(huì)捐獻(xiàn)，而后者則往往與有關(guān)企業(yè)密不可分，其財(cái)政往往依靠所依附的企業(yè)。在各類慈善機(jī)構(gòu)中，以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為主。 ? 慈善事業(yè)已經(jīng)由傳統(tǒng)的道德救濟(jì)事業(yè)逐漸轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化的社會(huì)公益事業(yè)，現(xiàn)代 化的效率觀念和市場(chǎng)觀念開始進(jìn)入慈善組織。 1959年，社會(huì)福利署成立，政府自此介入福利事業(yè)。 3誕生于 80 年代初期的中國(guó)非營(yíng)利組織，在最近 10 年也加入了世界性的大發(fā)展潮流。其主要標(biāo)志是在世界各國(guó)涌現(xiàn)出一大批民間非營(yíng)利組織。意大利有 40%的民間組織成立 1997 年以后。 一、兩地非營(yíng)利 組織發(fā)展概況 1課題組負(fù)責(zé)人：楊團(tuán)；成員：孫炳耀、朱又紅；本文執(zhí)筆：楊團(tuán)。由于政府的介入和影響，香港的慈善事業(yè)開始脫離傳統(tǒng)形象而逐漸成為社會(huì)整體福利服務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分。慈善事業(yè)實(shí)際上已經(jīng)跨越了傳統(tǒng)階段而進(jìn)入現(xiàn)代發(fā)展階段，甚至在客觀上成為政府與民間事業(yè)的結(jié)合體，推動(dòng)香港形成社會(huì)福利的整體格局。其中：協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著協(xié)調(diào)募捐機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，其本身既不直接募集善款，亦很少直接面向市民提供服務(wù)，而是作為慈善機(jī)構(gòu)的群體代言人發(fā)揮作用，如香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)；募捐機(jī)構(gòu)則專門肩負(fù)著為慈善事業(yè)募集善款的職責(zé)，其本身亦不直接提供慈善服務(wù)項(xiàng)目，而是為各服務(wù)機(jī)構(gòu)解決籌款的困難，如香港公益金；服務(wù)機(jī)構(gòu)一般不直接募捐，而是以提供各種慈善性的服務(wù)為己任，它們是慈善事業(yè)體系中的主體力量，絕大多數(shù)慈善機(jī)構(gòu)均屬于此類機(jī)構(gòu)。上述三個(gè)層次共同構(gòu)成了香港地 區(qū)的慈善服務(wù)體系。隨著改革開放的深入，人民群眾的結(jié)社意識(shí)不斷增強(qiáng)，上海社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量 大幅度增長(zhǎng)。這些組織和按照其服務(wù)方向或功能大致可以分為： 社會(huì)福利類 —— 如民辦福利院、敬老院、托老所、老年公寓、民辦職業(yè)介紹所，民辦社區(qū)服務(wù)中心（站）等，占總數(shù)的 %。而在美國(guó)的分類中，這部分 組織只能歸于其他類，比例少于 3%。將國(guó)際社會(huì)統(tǒng)稱的非營(yíng)利組織按照投資方的性質(zhì)劃分為政府辦的事業(yè)單位與私人辦的民辦非企業(yè)單位，不但阻礙了事業(yè)單位從投資到管理體制的改革，而且導(dǎo)致迄今為止數(shù)量最大的投資管理政府與私人之間的混合態(tài)社會(huì)公益機(jī)構(gòu)置于法律的保護(hù)與監(jiān)督之外。按照這類很窄的統(tǒng)計(jì)口徑， 就不可避免地將大多數(shù)從事社會(huì)公益服務(wù)的組織和機(jī)構(gòu)排斥在外。這類 社區(qū)服務(wù)中心及其同類服務(wù)機(jī)構(gòu)的既不能作為社團(tuán)“登記”又不能作為民辦非企業(yè)單位登記，結(jié)果出現(xiàn)了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)中的一大塊缺失。該中心也是 具有社會(huì)事業(yè)法人資格的非政府機(jī)構(gòu)。 截至 2020 年 4月 30 日， 6 年間共籌集資金 3。在基金會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段，他們不但像企 業(yè)那樣，運(yùn)用市場(chǎng)細(xì)分化和市場(chǎng)占有率的觀念認(rèn)真分析研究上海市社會(huì)福利領(lǐng)域的現(xiàn)狀和問(wèn)題，確定基金會(huì)的發(fā)展目標(biāo)、制定基金會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，而且在籌集資金方面，努力從境外引進(jìn)市場(chǎng)化的募款方式和技巧，并消化改進(jìn)提高為具有上海特色的系列化“慈善推銷活動(dòng)”（萬(wàn)人上街募捐、慈善長(zhǎng)跑、慈善義賽、慈善義拍、慈善義賣、慈善一日捐等等）。盡管它的 9上海市眾華會(huì)計(jì)師事務(wù)所于 2020 年 5 月 22 日出據(jù)的滬眾會(huì)字（ 2020）第 8311 號(hào)。 第三，以營(yíng)運(yùn)公益性服務(wù)設(shè)施為目標(biāo)的非營(yíng)利組織正在產(chǎn)生出來(lái)。如由當(dāng)?shù)厝A人士紳創(chuàng)辦， 1872 年落成使用的東華醫(yī)院（后稱東華三院）和 1878 年為婦孺提供食宿收養(yǎng)和遣送服務(wù)而成立的的香港保良局。另外，慈善工作的范圍大為擴(kuò)展，涵蓋了教育、康復(fù)、照顧、文化娛樂(lè)及體育訓(xùn)練等多種社會(huì)服務(wù)。白皮書發(fā)表后，立即受到慈善與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的猛烈抨擊。另一方面白皮書認(rèn)為，志愿捐款的意義并不在于減少政府的承擔(dān)，而是使志愿機(jī)構(gòu)有不同的財(cái)政來(lái)源，鼓勵(lì)市民捐款也使他們對(duì)別人及社區(qū)的需要保持敏感。 12 這些慈善機(jī)構(gòu)的存在大都存續(xù)到了民國(guó)初年。這是因?yàn)樯虾Ｊ侵袊?guó)近現(xiàn)代慈善組織和非營(yíng)利組織的主要誕生地和慈善活動(dòng)的主要發(fā)動(dòng)源。為了救濟(jì)在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中的東三省難民，上海人沈孰聯(lián)合各國(guó)紳商，在上海設(shè)立了紅十字會(huì)。這一階段的主要工作與宋慶齡女士的貢獻(xiàn)分不開。為此，上海市政協(xié)辦公廳、市精神文明辦公室、市民政局于 1994 年初聯(lián)合籌建上海市慈善基金會(huì)。香港 的非營(yíng)利組織之所以在香港社會(huì)具有很高的社會(huì)地位，成為香港政府的合作伙伴，是香港百多年來(lái)由傳統(tǒng)慈善發(fā)展而來(lái)的慈善歷史所決定的。應(yīng)該說(shuō)，在從大一統(tǒng)的高度集權(quán)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)渡到多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，這是一個(gè)必然的歷史階段，人們內(nèi)心深處的自我意識(shí)被喚醒了，需要有一段時(shí)間去嘗試、比較各種利益組合，才能找準(zhǔn)自己的需求，建立起滿足自己需求的組織制度。這與西方社會(huì)在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，傳統(tǒng)小共同體的慈善組織遭到廢棄從而使得慈善事業(yè)一度中斷大不相同。這四個(gè)組織是：東華三院、保良局、社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)和香港公益金。而非營(yíng)利機(jī)構(gòu)推行的項(xiàng)目中，除了非常少數(shù)的以外，經(jīng)費(fèi)都來(lái)源于政府。因此，我們只能從上海慈善公益活動(dòng)的實(shí)踐中歸納出一些明顯的制度特征，并討論這些特征的成因和發(fā)展趨向。屬于政府 行政體制改革和事業(yè)單位改革的產(chǎn)物。但要形成組織制度，還需要從培育這類機(jī)構(gòu)的政策做起。其次，才是處理好與市場(chǎng)和民間社會(huì)的關(guān)系。都與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。 縱觀中國(guó)非營(yíng)利組織誕生和發(fā)展的過(guò)程，不能不說(shuō)，它與政府自身的改革有著最密切的聯(lián)系。數(shù)年時(shí)間內(nèi)，在中國(guó)的社區(qū)迅速形成了一種并非是政府干預(yù)，而是政府推動(dòng)，帶有政府職能性質(zhì)的社會(huì)福利及至社區(qū)服務(wù)的發(fā)展模式 —— 區(qū)街社區(qū)服務(wù)中心模式，就是證明。 上海主管社會(huì)福利和非營(yíng)利組織的政府部門是上海市民政局。香港的政府是在已經(jīng)具有規(guī)范的市場(chǎng)，龐大而運(yùn)作有序的慈善與非營(yíng)利組織的前提條件下，推出了一套政府與民間組織合作的社會(huì)福利制度。因此，凡擠進(jìn)了這類組織，就標(biāo)志著社會(huì)地位和身份的提高。 香港的非營(yíng)利部門為什么能與政府、企業(yè)部門形成長(zhǎng)期合作的良好關(guān)系。公眾信任已經(jīng)成為香 港的一種文化。還有，香港新聞界也將慈善視為重要的社會(huì)生活，在宣傳和監(jiān)督方面傾注熱忱。但是，還有一類服務(wù)是市場(chǎng)不愿意承擔(dān)的屬于公共成品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，有人也稱之為準(zhǔn)市場(chǎng)產(chǎn)品，必須由不以盈利為目的的非企業(yè)的社會(huì)組織承擔(dān)。 在中國(guó)，培育這類組織有兩條途徑：一是盡快將政府辦的事業(yè)單位 和政府支持的非政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為按照非營(yíng)利機(jī)制和規(guī)范營(yíng)運(yùn)的專業(yè)服務(wù)組織；二是在限定必要的準(zhǔn)入準(zhǔn)出規(guī)則的前提下，放開政府控制的社區(qū)服務(wù)資源，以政策鼓勵(lì)民辦非營(yíng)利組織的創(chuàng)建。 1997～ 1998 年度，由香港主管社會(huì)福利的政府部門 — — 社會(huì)福利署提供給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)的經(jīng)常資助款為 45。 香港政府資助非營(yíng)利機(jī)構(gòu)基本費(fèi)用的制度，近年來(lái)引起了社會(huì)各界的密切關(guān)注。該基金主要用于支持政府資助的福利機(jī)構(gòu)的開辦費(fèi)，也有少部分用作資助創(chuàng)新性的服務(wù)。再如香港救世軍，接受市民的實(shí)物捐獻(xiàn)，開設(shè)專門的平價(jià)商店，并將銷售這些舊物件的所得全部用于救世軍的慈善事業(yè)。 70 年代以前，大部分服務(wù)由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供，而非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的財(cái)政來(lái)源以海外捐款為主， 70 年代以后，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)越來(lái)越依賴日益龐大政府補(bǔ)助，所以服務(wù)收費(fèi)并不顯得那么重要。只是這種方式的籌款，在香港慈善事業(yè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中僅占很小的部分，從而表明了傳統(tǒng)籌款方式與捐獻(xiàn)方式在香港 的沒(méi)落。 不過(guò)，香港公益金與香港賽馬會(huì)、六合彩有著組織性質(zhì)上的根本區(qū)別。如果非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)全部由政府資助，成為政府行政組織的一部份，就會(huì)喪失獨(dú)立性，喪失創(chuàng)新及奮斗的精神。 85 億港元，合計(jì)為 55。只是鑒于體制文化總是滯后于體制本身的改變，我們似不能對(duì)于存量的改造報(bào)有過(guò)大的希望。作國(guó)家代理人的政府必須為全體國(guó)民服務(wù)，其服務(wù)的資源來(lái)自稅收，所以這個(gè)服務(wù)方式也可以稱之為以強(qiáng)制求公益。香港有專家評(píng)價(jià)這種機(jī)制是政府付費(fèi)、慈善做善事。例如，社會(huì)的成功人士紛紛以某慈善機(jī)構(gòu)專業(yè)委員會(huì)委員的身份證實(shí)自己的成功。而在西方無(wú)論傳統(tǒng)還是現(xiàn)代慈善和非營(yíng)利組織長(zhǎng)期都與政府處于對(duì)恃的地位，直至近年來(lái)由于形勢(shì)使然才走向三方合作。這種組織結(jié)構(gòu)的好處一是廣泛接納社會(huì)各個(gè)階層，二是發(fā)揮多元文化的長(zhǎng)處。 無(wú)疑，香港模式不可能搬到上海來(lái)。 這四項(xiàng)工作從承擔(dān)主體看，分屬不同的政府職能。實(shí)踐證明，僅僅依賴街道居 委會(huì)作為社會(huì)福利服務(wù)的提供者，無(wú)法滿足居民日益增長(zhǎng)的各色各樣的社會(huì)需求，同時(shí)日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求也要求擴(kuò)大資金供給，資金提供不能僅僅依賴政府。從并非確切的意義上，可以說(shuō)社團(tuán)法人、事業(yè)法人、民辦非企業(yè)單位法人分別體現(xiàn)了中國(guó)政府在 80 年代、 90 年代 和下一個(gè)十年的改革的目標(biāo)走向。政府的體制資源對(duì)于他們的工作開展起著直接的重要作用。例如，街道自 80 年代初期從便民利民開始創(chuàng)建街道經(jīng)濟(jì)，自我發(fā)展了一大批街道自辦的各類小企業(yè)。在行為方式上還帶有傳統(tǒng)政府行政管理的深刻烙印。政府機(jī) 構(gòu)要壓縮，人員要精簡(jiǎn)；事業(yè)單位除極少量仍需留在政府體制內(nèi)之外，絕大多數(shù)正在從政府體制中分離出去，改制成為企業(yè)、社團(tuán)法人和事業(yè)法人。在注冊(cè)登記、業(yè)務(wù)主管、內(nèi)部的管理與決策、對(duì)外聯(lián)系、社會(huì)支持等主要方面都是不同的。 其中，社會(huì)有能力監(jiān)督是香港的特征之一。這當(dāng)然導(dǎo)致了一大批新生的慈善和非營(yíng)利組織的建立和發(fā)展。 這其中的原因固然和中國(guó)的文化特征是融合性而非排斥性相關(guān)，不過(guò)，香港的政治地理位置和周邊環(huán)境因素其實(shí)起到了決定性的作用。由于新體制是在舊體制的廢墟上建立起來(lái)的，舊體制的思維方式、傳統(tǒng)做法都頑固盤踞在人們的頭腦里，成立指揮人們思想和行為的潛意識(shí)，因而只能靠人自身所產(chǎn)生的 內(nèi)部能量去打破它。 而上海卻與我國(guó)的其他地區(qū)一樣，在慈善傳統(tǒng)、市場(chǎng)發(fā)育、政府治理三方面都曾中斷過(guò)。在市郊農(nóng)村開展“幫一把”活動(dòng)，在上海兒童福 14 上?；浇糖嗄陼?huì)成立 100 周年紀(jì)念特刊 15 轉(zhuǎn)引自秦暉，政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化，浙江人民出版社， 1999 16 轉(zhuǎn)引自鄭成功等著，中華慈善事業(yè)，廣東經(jīng)濟(jì)出版社， 1999 中國(guó)最大的管理資源中心 第 12 頁(yè) 共 47 頁(yè) 利院開展“抱一抱孤兒”活動(dòng)。上海民間社團(tuán)的活躍證明覺(jué)醒了的中國(guó)人有高度的自治能力。 1911年，正式定名為“中國(guó)紅十字會(huì)”。 13 林萬(wàn)億，福利國(guó)家：歷史比較的分析， 159 頁(yè)，巨流圖書公司，臺(tái)北， 1994。 13 但是與豐富而久遠(yuǎn)的慈善思想相比，中國(guó)的民間慈善事業(yè)一直滯后，慈善組織的發(fā)育很困難，這與大一統(tǒng)的中國(guó)封建王朝的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)排斥民間自治組織活動(dòng)直接相關(guān)。 自 1973 年后，香港在建立 了普遍老年津貼和殘疾津貼等制度的同時(shí)，開始大規(guī)模地向慈善機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)財(cái)政援助，直至奠定今天的