【正文】 的所思所想[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2005（11）.[3]、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會科學(xué),2002（2）.[4][J].中國發(fā)展觀察,2006（7）.[5][15][J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2006（3）.[6]：根據(jù)與路徑[J].戰(zhàn)略與管理,2002（6）.[7][12][J].社會科學(xué),2006（7）.[8][18][M].西安:西北大學(xué)出版社,—67,38.[9]魏婷婷,[J].當(dāng)代經(jīng)理人,2006(6).[10] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制[J].中國發(fā)展觀察,2005（11）.[11]給農(nóng)民辦事咋就這么難[N].經(jīng)濟參考報,2007年4月20日第4版.[13]——膨脹的怪圈[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報,2006(6).[14][J].中國發(fā)展觀察,2006（1）.[16]：權(quán)利保障與社區(qū)重建[J].學(xué)習(xí)與探索,2005（4）.[17][J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2004（1）.[19][21]沙安文,[M].北京:人民出版社, 185,182.[20][J],東岳論叢,2006(2).本文發(fā)表于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟》2007年第8期第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》（皖政辦[2002]5號）和全省農(nóng)村稅費改革電視電話會議精神，為確保省政府化解村級債務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，做到任務(wù)落實，責(zé)任明確，卓有成效，現(xiàn)制定本實施方案。也要讓債權(quán)人懂得，這次化解村級債務(wù)是黨和政府在幫助他們解決難題，應(yīng)該切合實際的回收合法債權(quán)，主動放棄不合理要求和違法利益，幫助村集體消化債務(wù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)管理部門為主，抽調(diào)財政等部門的力量，組建成立辦公室，在當(dāng)?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。嚴(yán)格方案審查制度。三、全面清理，認(rèn)真核實，準(zhǔn)確明晰債務(wù)主體清理核實村級債權(quán)債務(wù)工作是解決村級債務(wù)的一項至關(guān)重要的基礎(chǔ)性工作，這項工作搞好了，不僅會為化解工作理清思路，還可以通過對村級債權(quán)債務(wù)的清理核實，直接解決村級的一些不實債務(wù)，收到邊清理、邊化解的效果。清理中，既要落實債務(wù)，又要回收債權(quán)，既要清理帳務(wù)，又要登記評估資產(chǎn)。清理核實的范圍是村級組織（包括村民組）所有的債權(quán)債務(wù)。（統(tǒng)計表樣式附后）③形成村級債權(quán)債務(wù)清理核實情況報告制。各地都要注重引導(dǎo)、調(diào)動和保護好農(nóng)民群眾參與村級債務(wù)化解工作的積極性、主動性，切實加強對農(nóng)民群眾的宣傳教育，用示范、引導(dǎo)的辦法，向群眾講清化解村級債務(wù)的道理。對貧困村和債務(wù)規(guī)模較大的困難村，市委、市政府要組織有關(guān)部門和單位，采取對口支援、扶持等措施，幫助解決村級債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題。清欠、回收債權(quán)是解決村級債務(wù)的一個重要途徑，但政策性強，各地一定要謹(jǐn)慎操作，切不可一刀切，搞強迫命令。債權(quán)債務(wù)抵沖銷債。集體資產(chǎn)評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照權(quán)屬關(guān)系經(jīng)成員大會或者成員代表大會確認(rèn)，縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)加強對村集體資產(chǎn)評估工作的監(jiān)督管理。因此，這項工作必須在各級黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實加強部門的配合、協(xié)作，各有關(guān)部門要像抓農(nóng)村稅費改革試點工作一樣，支持、協(xié)助化解村級債務(wù)工作，從大局和全局利益出發(fā)，積極參與村級債務(wù)化解工作，為化債工作在政策、資金、措施等方面提供支持。每年年底前后，各市、縣都要部署開展檢查驗收工作，檢查驗收工作結(jié)束后，進行通報，好的給予表彰、獎勵；動作遲緩、措施不力的，通報批評。以20**年12月底縣財政局調(diào)查情況為依據(jù)，對于在今年10月底前全面化解政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)實現(xiàn)“零赤字”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財政按化解數(shù)（剔除沖轉(zhuǎn)部分）給予50%的獎勵，今年年內(nèi)全面化解的給予40%的獎勵，獎勵資金專項用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)及其他債務(wù)化解；對已無政府運轉(zhuǎn)赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府給予5萬元的獎勵，此獎勵資金可用于發(fā)放干部年終結(jié)余獎和彌補公用經(jīng)費。（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理，嚴(yán)格控制舉債行為嚴(yán)格規(guī)范財政財務(wù)行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在每月10日前向縣政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項目管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報送上月項目建設(shè)審批情況表，無新增項目的亦要“零報送”。按照誰舉債、誰償還的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。（四）推行政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制。為了鞏固農(nóng)村稅費改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，按照《自治區(qū)人民政府關(guān)于切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的若干意見》（寧政發(fā)?2006?74號）政策精神，現(xiàn)就市區(qū)切實化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)提出以下實施方案：一、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則（一）指導(dǎo)思想堅持以“三個代表”重要思想和十六屆五中全會精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)?2006?1號）和《自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)做好2006年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見的通知》（寧黨發(fā)?2006?8號），按照“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求，以鞏固農(nóng)村稅費改革成果，強化農(nóng)村基層政權(quán)，保護農(nóng)民合法權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定為宗旨，以深化改革、發(fā)展經(jīng)濟、強化監(jiān)管為途徑，運用行政、經(jīng)濟和法律手段，采取多種形式和辦法，積極化解，穩(wěn)步推進，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。堅持依據(jù)賬齡先群眾后干部，先個人后單位，先還本后付息，嚴(yán)禁借新債還舊債。市、鄉(xiāng)分別成立化解債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策、組織協(xié)調(diào)、日常化解及爭取資金等工作；化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的日常工作由市財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）具體負(fù)責(zé)。以鄉(xiāng)為單位張榜公示，并在媒體上發(fā)布公告，對公示后確認(rèn)無誤的實有債務(wù)逐項分類進行......四川省鄉(xiāng)村債務(wù)清理核實和審計鎖定工作實施方案為深入推進農(nóng)村綜合改革，進一步貫徹落實中央擴內(nèi)需、促增長、保穩(wěn)定、重民生的要求，保證清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)的連續(xù)性，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定和促進農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，只化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)、未化解農(nóng)村義務(wù)教育其他（歷史性）債務(wù)的省份，要積極化解農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)，積極穩(wěn)妥推進其他公益性鄉(xiāng)村債務(wù)清理化解試點工作。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的，要在地方政府性債務(wù)報表的基礎(chǔ)上，進一步清理核實底數(shù)，納入地方政府性債務(wù)框架統(tǒng)一管理；屬于村級集體組織債務(wù)的，應(yīng)充分發(fā)揮村民的監(jiān)督管理作用，實行民主評議、張榜公示、村民認(rèn)可，由村級組織負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。其中擴權(quán)試點縣（市）直接上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳，其他縣（市）通過市（州）匯總并附分縣情況上報省審計廳、省綜改辦、省財政廳。由于我省鄉(xiāng)村債務(wù)總額大，涉及債權(quán)人多，地域分布面廣，清理核實和審計工作量大，需要組織動員大量專業(yè)人員參加，各級財政可根據(jù)工作需要安排落實工作經(jīng)費，專門用于開展清理核實和審計鎖定工作，以促進按期保質(zhì)完成任務(wù)?；獯寮墏鶆?wù)要從涉農(nóng)債務(wù)著手，優(yōu)先化解農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)，把確屬因用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)而造成對農(nóng)民個人、鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村工程業(yè)主等個人債務(wù)的化解工作放在突出位臵。對于鎖定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，要分輕重緩急，優(yōu)先解決“保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”等突出矛盾和重點債務(wù)；公開公正的原則。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉(xiāng)黨政機關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟體制改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。單一的行政化傾向，使得社會服務(wù)和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本居高不下。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點的成因分析行政體制改革的難題主要在于機構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。因此，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會必不可少的重要內(nèi)容。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。市政府每年將對化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作成效明顯的鄉(xiāng)村給予表彰獎勵。要嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范辦事行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。全省債務(wù)清理核實和審計鎖定工作應(yīng)于2010年9月底前完成，其中市、縣級政府組織清理核實、審計鎖定和匯總上報工作應(yīng)于2010年6月30日前完成，省級重點抽查、復(fù)核、匯總工作于2010年9月30日前完成。三、債務(wù)清理核實和審計鎖定工作的組織實施為切實完成好國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組提出的有關(guān)化債工作任務(wù)，我省清理核實和審計鎖定工作由省綜改辦牽頭，部署各縣（市、區(qū)）政府對債務(wù)進行清理核實和審計鎖定。農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù)是指2005年12月31日前，除已化解的“普九”債務(wù)外，地處市政府所在市轄區(qū)的街道以外的小學(xué)和初中教育階段的公辦學(xué)校，為發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育而發(fā)生的用于教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購臵等與學(xué)校建設(shè)維護直接相關(guān)的債務(wù)；基層政權(quán)機構(gòu)場所建設(shè)債務(wù)是為保障鄉(xiāng)村正常運轉(zhuǎn)辦公場所建設(shè)形成的債務(wù)；農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)債務(wù)是鄉(xiāng)村為解決突出民生問題、加強社會治安管理、應(yīng)對突發(fā)事件等形成的債務(wù)；鄉(xiāng)村墊交稅費債務(wù)是農(nóng)業(yè)稅未取消前，鄉(xiāng)村干部為完成上級下達稅費收繳任務(wù)，應(yīng)對干部考核，替村民墊交農(nóng)業(yè)稅費形成的“上清下不清”債務(wù)。方案要一管5年，直至徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。堅持量力而行的原則。堅持依法依規(guī)的原則。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對造成國家財產(chǎn)損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。建立債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測制度，以負(fù)債率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財力的比例）、償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額與當(dāng)年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，在縣政府統(tǒng)籌安排下，由縣財政部門實行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)債不清、調(diào)控不力的局面。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真按照量力而行、勤儉辦事業(yè)的要求，適度控制建設(shè)規(guī)模，加強項目前期工作和項目建設(shè)管理，節(jié)約支出，防止發(fā)生過度的建設(shè)性債務(wù)。從20**年開始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得新增政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)“零赤字”。二、徹底化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)性債務(wù)，實現(xiàn)年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn) “零赤字”各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照實事求是、分清責(zé)任、分類處理的原則，制訂債務(wù)化解計劃，集中時間，積極穩(wěn)妥地化解現(xiàn)有政府運轉(zhuǎn)債務(wù)，實現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)“零赤字”。建立定期報告制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立村級債務(wù)化解基金，用于村級債務(wù)的化解。盤活存量資產(chǎn)。對過去生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊遺留的社員超支款，無論帳內(nèi)帳外的，一律予以豁免。在化解村級債務(wù)工作中，既要科學(xué)借鑒其他一些地方好的做法和經(jīng)驗，又要結(jié)合本地特點，大膽創(chuàng)新，尋求更加有效的解決措施，逐步推廣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是解決村級債務(wù)的第一責(zé)任人，要集中一段時間積極幫助、支持、指導(dǎo)村級債務(wù)化解工作，及時明確可予掛帳、劃轉(zhuǎn)和豁免的村級債務(wù)，同時研究多渠道解決的辦法，采取配套措施全面推進，如切實加強農(nóng)業(yè)稅收附加、財政性村級補助資金和其他村級資金的管理，做到不擠占、不挪用、不截留；因地制宜制定并村規(guī)劃，減少村、組干部人數(shù)；采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐村干部、減少村級非生產(chǎn)性開支等辦法，最大限度地節(jié)約支出。各市要將所在縣（市）清理核實村級債權(quán)債務(wù)的情況報告和匯總后的統(tǒng)計表，于2002年10月20日前報省農(nóng)委、省財政廳備案。具體方法和步驟是：①培訓(xùn)清理核實工作組人員。清理核實工作要與尋求解決村級債務(wù)的有效措施結(jié)合起來。每個村都要成立由村二委主要負(fù)責(zé)人、村會計和群眾推薦的懂得財務(wù)的村民代表參加的自查工作小組，根據(jù)村級規(guī)?？纱_定5—7人參加。村級方案要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，由村黨支部和村委會主持制定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。由于自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地形成的村級債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和原因也不盡相同。切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。市、縣宣傳部門要會同化解村級債務(wù)工作辦公室制定宣傳計劃和提綱，有組織、有計劃、有步驟地進行廣泛宣傳。其次，除專項轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運轉(zhuǎn)，辦公運轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘。但我國自1994年以來實行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財政壓力。首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實踐中進一步完善村民自治制度。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟活動的宏觀調(diào)控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。這種職能在人民公社時期表現(xiàn)尤為明顯。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。像農(nóng)業(yè)普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關(guān)干部去做。如我國1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000年，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政收入共計僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個人名義借債。[8]筆者認(rèn)為，我國政府層級多是一個事實，確實也造成了過重的財政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級的話，那么應(yīng)該取消的是