【正文】 公共行政在具體組織內(nèi)關(guān)注政治 行政二分帶來的管理挑戰(zhàn) ,以及這些組織內(nèi)部的政策制定、預(yù)算和實(shí)踐 。社會力量與政策問題的解決密切相關(guān) ,社會力量有著解決政策問題的能力 ,盡管是在國家機(jī)構(gòu)的直接支持下?，F(xiàn)代治理面臨著權(quán)力依賴的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。塔洛克：《同意的計(jì)算 —— 立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》，中國社會科學(xué)出版社 2023年版。戈登著：《控制國家：西方憲政的歷史》，江蘇人民出版社 2023年版。 ? 1瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社 2023年年版。羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管理、政治、法律的途徑》，中國人民大學(xué)出版社 2023年版。 閱讀書目： ? 夏爾 .德巴什：《 行政科學(xué)》，上海譯文出版社 2023年版。 ? 劉君德等著：《中外行政區(qū)劃比較研究》，華東師范大學(xué)出版社 2023年版。 ? 1克里斯托弗 ? 1羅伯特 二、公共管理所處的情境發(fā)生了哪些變化？ ? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與伴隨而來的世界經(jīng)濟(jì)全球化 。 ? 治理理論始于認(rèn)識到公共行政的主體已經(jīng)超出了多層級的政府機(jī)構(gòu) ,而延伸至社區(qū)、志愿部和私人部門 ,這些部門在公共服務(wù)及項(xiàng)目實(shí)施中所扮演的角色是治理視角關(guān)注的重要領(lǐng)域。有很多措施可以將公民直接納入服務(wù)的提供中 ,比如鼓勵參與社區(qū)中一些帶有修復(fù)性的司法活動 ,擔(dān)任志愿的特別治安官 。互相依賴意味著治理新工具的發(fā)展 ,意味著公共管理只能通過新的方式取得成功。“治理”理論成了當(dāng)今西方學(xué)界最流行的理論之一。 1991年，美國德克薩斯大學(xué)奧斯丁學(xué)院建立的地方治理國際研究中心，聚集了一批來自世界各地的研究地方治理的人才，每年召開一次國際性年會。 ? 的思想、學(xué)說和知識，其中包括一些新的理論假設(shè)，如?第三條道路?理論、社會資本和信任理論、集體選擇與集體行動理論、社群共同體理論、學(xué)習(xí)型組織與共同愿景理論等。 ? 以謝慶奎教授為代表的“地方政府 ”制度改革研究 ,形成以中國地方政府形態(tài)與體制變遷為中心的分析框架 。意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力 ,不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。 ? 有些內(nèi)容涉及到?治理?這一主題。這是對中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)非均衡的判斷，構(gòu)成中觀層面的研究。中國學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)政府在治理中的作用和貢獻(xiàn)。 ? 中國目前的地方政府體制是?省 — 市 — 縣（區(qū)） — 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）?四級政府體系。 ? 大多數(shù)地方政府往往窮于應(yīng)付名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，極少有時間和精力投入到地方事務(wù)上。這種鄉(xiāng)村關(guān)系的沖突，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展，并最終導(dǎo)致農(nóng)村治理危機(jī)。 與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。斯托克對各國學(xué)者的治理概念經(jīng)歸納整理 后得出 5種主要的觀點(diǎn)： （ 1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。 （ 4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。 西方政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理的概念，主張用 治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效， 又看到了國家的失效。 本質(zhì)特征：它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。指的是政治信息的公開性。善治要求運(yùn)用法律和道義雙重手段，增大個人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求做出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，公民社會是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。 ? 善治不受政府范圍的限制，公司、社區(qū)、地區(qū)、國家、國際社會都需要善治。與之相比較，政府的合理性是實(shí)實(shí) 在在的。動蕩環(huán)境下提出的治理問題 顯然與環(huán)境相對穩(wěn)定時不同。 治理的要點(diǎn)：目標(biāo)定于談判和反思過程中， 要通過談判和反思加以調(diào)整。許多論述經(jīng)濟(jì)治理的文獻(xiàn)著重探討 的乃是治理方式而非治理的對象，從而忽視了由資本主義的自組 織動力和系統(tǒng)間的統(tǒng)治地位所施加的明顯制約。第三是“可治理性”即盡管知識 很豐富，治理對象是否接受的問題；第四，還有一個政府沒有 參與的治理問題 — 權(quán)力下放后作出的決策所引發(fā)的諸多問題因 此難以解決。其表現(xiàn)形式不一，需要分別權(quán)衡 利弊。 ? 從治理失敗到元治理 元治理不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府。 第二章 當(dāng)代地方治理釋義 ? 一、如何界定治理和地方治理？ ? 二、地方治理與地方政府治理是否是一個意識？ ? 三、什么叫民族國家治理和社區(qū)治理？ ? 四、地方政府治理與地方政府改革和地方政府創(chuàng)新有什么關(guān)系？ ? 五、如何理解伙伴關(guān)系分析和社會資本？ 一、如何界定治理和地方治理？ ? （一）對治理的理解： ? 羅茨：：?最少限度的國家?、?按照私營企業(yè)模式進(jìn)行管理?、?新的公共管理?、?有效的管理?、?社會控制制度?、?一系列自組織的社會網(wǎng)絡(luò)?。（ 制度 ）包含四個基本特征： ? 治理不是一整套規(guī)則、活動，而是一個過程； ? 治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)； ? 治理既涉及公共部門，也包括私人部門； ? 治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。 ? ?地方政府治理 ?主要指在治理理論的指導(dǎo)下地方政府如何通過分權(quán)、重組等改革提高能力以適應(yīng)全球化等不確定因素的挑戰(zhàn) ,如何促進(jìn)公民參與 ,如何促進(jìn)多中心網(wǎng)絡(luò)的建立、發(fā)展 ,如何在多中心合作中起到核心作用 ,以更好處理地方公共事務(wù) ,促進(jìn)整個地方治理的發(fā)展的過程。在這個過程中地方政府要提高能力、向其他主體讓渡一些公共權(quán)力就必然要進(jìn)行相應(yīng)內(nèi)部重組、橫行和縱向分權(quán)等方面的改革 ,在此過程中需要進(jìn)行創(chuàng)新 ,開發(fā)新的治理工具 ,創(chuàng)建合適的合作網(wǎng)絡(luò)等 ,這就和?地方政府改革 ?、?地方政府創(chuàng)新 ?概念有所交叉 。 五、如何理解伙伴關(guān)系分析和社會資本？ ? 伙伴關(guān)系分析認(rèn)為權(quán)力是碎片化的 ,并把伙伴關(guān)系看成是地方政府組織和非政府行為主體聚合治理能力的合作安排 。整合不同資源、提出共享愿景可以看成是 21 世紀(jì)初高效的城市領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵要素。 ? 3 規(guī)范關(guān)系的規(guī)則和有效的懲罰措施。 ? 社會資本只有在特定關(guān)系中才會轉(zhuǎn)化為共同合作的能力。而在抱有共同利益的小集團(tuán)中，存在著少數(shù)“剝削”多數(shù)的令人驚訝的傾向。 ? 4，排外集團(tuán)與相容集團(tuán)：根據(jù)集團(tuán)尋求的目標(biāo)的性質(zhì)的不同，可以把集團(tuán)分為排外集團(tuán)和相容集團(tuán)。三者同時也是按照集團(tuán)規(guī)模來劃分的，由特權(quán)集團(tuán)到潛在集團(tuán)（大集團(tuán)），集團(tuán)規(guī)模依次增大。（奧爾森， 2023： 128129） ? 3，大型壓力集團(tuán)的副產(chǎn)品理論：大經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的游說疏通團(tuán)體是那些有能力以“選擇性的激勵”來“動員”潛在集團(tuán)的組織的副產(chǎn)品。一群相互依賴的個體“有可能將自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益。不論是政府壟斷還是純粹的市場提供，都沒有跳出“政府 ”非此即彼的思維定勢，從其本質(zhì)上講，都是一種單中心的治理思路，因而，也各有缺陷。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。 第三條道路理論 ? 這個名稱最早于 1900年代 庇護(hù)十一世 提出，他認(rèn)為資本主義 和 社會主義 也不合適，希望找到走在資本主義和社會主義中間的“ 第三條道路 ”，其后不斷有人開始在這條道路上不停鉆研，但當(dāng)時這個概念還是相當(dāng)模糊。就這樣，這個理念成為現(xiàn)代歐洲民主社會中一種非常重要的思想。 ? 第三條道路 主要內(nèi)容為：在 社會民主主義 的基礎(chǔ)上，肯定 自由市場 的價值，強(qiáng)調(diào)解除管制、地方分權(quán)（非核心化）和低 稅賦等政策。 ? 一般認(rèn)為， 第三條道路 不是一種意識形態(tài)，因?yàn)槠洳簧婕暗秸芜\(yùn)動。 ? 2 故事敘述式的不介入方式 。羅茨在《理解治理》中所指出的 ,治理就是管理網(wǎng)絡(luò)。施羅德 以及 西班牙 總理 薩帕特羅 等人的政策就體現(xiàn)了“第三種道路”的核心理念。紀(jì)登斯（ Anthony Giddens）影響，他在競選期間以“ 第三條道路 ”作出競選口號，結(jié)果使工黨在野 18年后，終于在 1997年贏得了大選，重新上臺，故他被視為體現(xiàn)“ 第三條道路 ”理念的表率者。 ? 在 1960年代，著名的捷克經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧塔 ﹒ 塞克（ Ota Sik）對理論化整套 第三條道路 作出重大的貢獻(xiàn)。 ? 奧氏的 多中心治理 理論為上世紀(jì) 90年代初期已降治理思潮提供了重要思想淵源，并構(gòu)成其核心內(nèi)涵。 ? 其三， 多中心治理 要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色與任務(wù)。試圖在保持公共事務(wù)公共性的同時，通過多種參與者提供性質(zhì)相似、特征相近的物品，從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競爭或準(zhǔn)競爭機(jī)制。（奧爾森， 2023： 173175） 多中心治理理論 ? 奧斯特羅姆的 多中心治理 理論，產(chǎn)生于深刻的理論分析與豐富的實(shí)證分析。因此，塞利格 ?帕爾曼的“職業(yè)控制論”和“機(jī)會共產(chǎn)主義”（即認(rèn)為工會成立的主要目的是為了對相對稀缺的工作機(jī)會在工會成員中進(jìn)行分配）的觀點(diǎn)是錯誤的。 ? 6，純粹壟斷集團(tuán)、寡頭壟斷集團(tuán)以及原子式集團(tuán)：奧爾森把市場集團(tuán)或排外集團(tuán)分為以下三類 —— 在產(chǎn)業(yè)中獨(dú)占整個市場的壟斷性企業(yè)被稱為純粹壟斷集團(tuán)，占據(jù)市場絕大多數(shù)份額的少量企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)被稱為寡頭壟斷集團(tuán)，在市場自由競爭中彼此勢均力敵，因此無一家企業(yè)對其他企業(yè)有顯著影響的情況下彼此相對獨(dú)立的眾多企業(yè)被稱為原子式集團(tuán)。（奧爾森， 2023： 73） ? 2，集體物品或公共物品（ public goods）： 在本書中，集體物品是指由集團(tuán)提供的服務(wù)于整個集團(tuán)中所有成員的物品（產(chǎn)品、服務(wù)或收益），它具有高度的非競爭性、非排他性特點(diǎn)，也即有些成員不用付出任何成本就可免費(fèi)獲得該物品。 ? 而奧爾森從經(jīng)濟(jì)學(xué)的個人主義視角出發(fā)，首先假定，每個人都是理性人，而理性人的顯著特征就是行為前要進(jìn)行成本收益的計(jì)算和權(quán)衡，以追求自身效用的最大化為目的，即使在組織或集團(tuán)中也是如此，由此得出了相反的結(jié)論：理性的自利的個人不會積極主動地發(fā)動集體行動、提供集體物品以滿足所屬集團(tuán)或組織 的需要，必須對集團(tuán)成員實(shí)施選擇性激勵才能提高成員提供集體物品的可能性。信任是交換的基礎(chǔ) ,信息的自由流通為建立規(guī)范和實(shí)施懲罰提供了條件。這一定義告訴我們 ,不僅研究人與人之間的關(guān)系十分重要 ,研究組織間關(guān)系也非常重要。以前人們把權(quán)力理解為影響或控制決策的行為能力 ,現(xiàn)在這已經(jīng)被非正式的理解所取代 ,即權(quán)力是指定方向 ,然后發(fā)動各種必需的資源以保證愿景實(shí)現(xiàn)的能力。就是通過探尋和建立較為合理的政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)模式 ,從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配臵 ,確保國家資本能夠更好地用于改善人民的生活。 ? “民族國家的治理 ”強(qiáng)調(diào)的是在“民族國家 ”這較高的管理層次中以政府為主導(dǎo)的公共物品供給的管理。 ? ?地方?的確定，包含著對地方規(guī)模、層次、居民素質(zhì)、歷史傳統(tǒng)、組織狀況、設(shè)施建設(shè)與心理維度等因素的綜合權(quán)衡與思考。（ 方式 ） 5個論點(diǎn)： ? 治理指出自政府，但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者； 治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任； ? 明確肯定涉及集體行為的各社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴。一方面，市場競爭將為合作所平衡， 看不見的手將和看得見的手握在一起，另一方面國家不再是最高權(quán)威，它變成了多 元制導(dǎo)系統(tǒng)中許多成員之一，而且為談判過程貢獻(xiàn)自己獨(dú)有的資源。 處理方式 ： 建立專門處理此難或彼難的各種組織機(jī)構(gòu)。 開放對封閉 自組織運(yùn)行環(huán)境是復(fù)雜的而且常常動蕩不寧。最后，雖然治理機(jī)制可能獲 得了特定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)、政治和意識形態(tài)的職能，國家通常還要 檢查這些職能對國家四分五裂的社會里維護(hù)社會凝聚力的能力。人們認(rèn)為市場失敗的 許多現(xiàn)象實(shí)際上是資本主義深層矛盾的表現(xiàn)。 （ 3）創(chuàng)立跨越不同社會力量進(jìn)行協(xié)調(diào)的方法。它取得成功的關(guān)鍵在 于持續(xù)不斷地堅(jiān)持對話，以此產(chǎn)生和交換更多的信息（從而減少但不會消除有限 理性帶來的問題）；在于把參加治理的單位鎖定在涉及短期、中期和長期并存運(yùn) 作、相互依賴的一系列決定之中，從而減少機(jī)會主義的危害；在于通過有關(guān)方面 的團(tuán)結(jié)，以此建立相互依賴的關(guān)系、共同承擔(dān)與“資產(chǎn)特殊性”相聯(lián)系的風(fēng)險。 治理的興起及其失敗的風(fēng)險： 以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述 鮑勃 （ 2）獨(dú)立性，他們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源。一方面是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動靈活。法治與人治相對立，它規(guī)范公民行為更制約政府行為。指