【正文】 辦法》，對勞動(dòng)教養(yǎng)的具體實(shí)施作了詳細(xì)規(guī)定。多次被勞動(dòng)教養(yǎng)人員所占比例不斷上升，異地作案和負(fù)案在教人員也在不斷增加。2．勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題　　勞動(dòng)教養(yǎng)制度是我國迄今為止存在問題最多，涉及范圍最廣、矛盾最為尖銳的一項(xiàng)法律制度，全國的理論和實(shí)踐工作者對于勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題多有論述，且角度也各不相同。為了照顧開始勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)可能發(fā)生的實(shí)際困難，在頭一、二年內(nèi)，可按照他們原工資的百分之七十左右發(fā)給，以后可以按照工資制度評定工資?！薄吨袊娜藱?quán)狀況》白皮書，雖然不屬于法律、法規(guī)，但是代表我國政府向世界公布的、具有權(quán)威性的文件，表明了我國政府對勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的定位。二) 學(xué)術(shù)界關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的不同觀點(diǎn)和提法　　在我國目前的法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界，就勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)問題，主要存在以下幾種不同的觀點(diǎn)和提法：①勞動(dòng)教養(yǎng)只是一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施，不是一種處罰。筆者認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是由被勞動(dòng)教養(yǎng)的人在勞動(dòng)教養(yǎng)過程中所受到的各種處遇的屬性所決定。 　　綜上所述，任何對勞動(dòng)教養(yǎng)制度的定性必須回答以上兩個(gè)問題，任何回避這兩個(gè)問題的做法只能導(dǎo)致認(rèn)識上的誤解和實(shí)踐中的混亂。《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第四條：因賣淫嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫嫖娼的實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，并由公安機(jī)關(guān)處5000元以下罰款。 勞動(dòng)教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù)　　勞動(dòng)教養(yǎng)是以限制被勞動(dòng)教養(yǎng)人員１到４年的人身自由為特征，對其進(jìn)行強(qiáng)制性教育改造的一項(xiàng)制度。雖然后來頒布的《治安管理處罰條例》、《關(guān)于禁毒的決定》 等單行法律中都有關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定，但都是適用勞動(dòng)教養(yǎng)，而不是對勞動(dòng)教養(yǎng)具體制度的規(guī)定。(三) 勞動(dòng)教養(yǎng)制度與我國承擔(dān)的國際義務(wù)不相符合。 這些做法違背了處分法定原則，使得勞動(dòng)教養(yǎng)處在一種被濫用的局面。實(shí)踐中，“勞動(dòng)教養(yǎng)審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，受勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會的委托，審查批準(zhǔn)需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人”。盡管調(diào)查、申請和做出決定的公安機(jī)關(guān)不是同一機(jī)關(guān)，但卻有著上下級關(guān)系，那么在做出勞動(dòng)教養(yǎng)決定時(shí)就不可能在申請者和被審批人員之間保持中立，程序正義也就不可能存在。勞動(dòng)教養(yǎng)制度的這些缺陷使它成為了行政權(quán)力濫用的工具，也成了滋生腐敗的溫床。根據(jù)《勞教檢察工作辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)只體現(xiàn)在勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行上，且除了對勞教監(jiān)督的具體業(yè)務(wù)范圍作了規(guī)定外，對于監(jiān)督程序、監(jiān)督權(quán)的行使方法都沒有明確詳盡的規(guī)定，對最關(guān)鍵的同時(shí)也是存在問題最嚴(yán)重的一個(gè)環(huán)節(jié)——?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的審批活動(dòng)，其監(jiān)督權(quán)僅限于提出糾正意見，難以發(fā)揮監(jiān)督職能，保障公民的合法權(quán)益。會見家屬時(shí)，不旁聽。在隨后的近十年中，各地的創(chuàng)辦勞動(dòng)教養(yǎng)特色工作都取得了一定的成績，但勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行模式仍然沒能完全擺脫刑罰執(zhí)行模式的影響，而探索出一條具有勞動(dòng)教養(yǎng)特色的道路來。在管理上，單一的封閉管理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺忾]式、半開放式、開放式”三種管理模式，在分級處遇的基礎(chǔ)上，探索具有中國勞動(dòng)教養(yǎng)特色的開放處遇模式；在教育上，探索開展心理矯治工作，并吸收借鑒社會學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，試驗(yàn)學(xué)分制，探索教育矯治質(zhì)量評價(jià)體系等先進(jìn)教育形式，同時(shí)開始對勞動(dòng)教養(yǎng)人員提供法律服務(wù)；在生產(chǎn)勞動(dòng)上，以開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和習(xí)藝勞動(dòng)為主要特征，著眼于解教就業(yè)；隨著吸毒勞動(dòng)教養(yǎng)人員的增加，開始了勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒模式的探索和研究。這種現(xiàn)象也比較真實(shí)地反映了勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定滯后對改革探索工作的嚴(yán)重制約，也反映了勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革對勞動(dòng)教養(yǎng)立法工作的推動(dòng)作用和迫切需要。司法部勞教局還先后組織了三期勞教場所心理咨詢工作警察培訓(xùn)班，培養(yǎng)了近300名勞教場所心理咨詢工作骨干，各地還通過舉辦培訓(xùn)、組織脫產(chǎn)學(xué)習(xí)等多種方式，培養(yǎng)了一大批心理咨詢專業(yè)警察。一些理論和實(shí)踐工作者也提出了整合戒毒資源，把強(qiáng)制戒毒和勞動(dòng)戒毒進(jìn)行合并，以及戒毒勞動(dòng)教養(yǎng)期限應(yīng)作例外法律規(guī)定的觀點(diǎn)。廣大學(xué)者和實(shí)踐工作者也針對勞動(dòng)教養(yǎng)立法問題各抒己見，從勞動(dòng)教養(yǎng)的名稱、性質(zhì)、對象、程序、執(zhí)行模式的設(shè)計(jì)等方面提出了不盡相同的觀點(diǎn)和建議，均有可取之處?！　「母锏暮袈暿且恢碌?，但如何改革，新的勞動(dòng)教養(yǎng)制度如何構(gòu)建，專家學(xué)者和實(shí)踐工作者則又眾說紛紜，存在著較大的分歧?！　」P者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)過分遷就客觀存在。 勞動(dòng)教養(yǎng)立法不能出臺的主要原因　　勞動(dòng)教養(yǎng)制度是中國共產(chǎn)黨人從中國國情出發(fā)，創(chuàng)造的具有中國特色的一項(xiàng)制度。但這些方案多數(shù)只側(cè)重于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的改革和重新構(gòu)建，并沒有系統(tǒng)地研究對我國法律制裁體系構(gòu)成的影響，而且勞動(dòng)教養(yǎng)制度究竟如何改革尚未形成比較統(tǒng)一的意見，這些都是勞動(dòng)教養(yǎng)立法的重要因素。在我國的法律制裁體系中主要包括刑事制裁、民事制裁和行政制裁。目前我國的制裁體系中缺少一種介于完全剝奪自由的監(jiān)禁刑到直接放到完全開放的社會上行刑兩種方式之間的過渡刑種。 　　拘役是我國刑罰中的一種短期自由刑，期限為1個(gè)月到6個(gè)月。收容教育制度同勞動(dòng)教養(yǎng)制度有著相類似的弊端，也是必須在立法中予以改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容主要有：①性質(zhì)難以界定，主要有行政強(qiáng)制措施說、行政處罰說、變相刑事處罰說等； ②收容教育法律依據(jù)不足，其規(guī)定與《立法法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》有沖突；③作為限制人身自由長達(dá)6個(gè)月到2年的強(qiáng)制措施，收容程序過于簡略，排除了相對人的正當(dāng)程序權(quán)利，無從獲得各種救濟(jì)。經(jīng)過認(rèn)真研究，筆者提出如下的改革建議，供立法者參考： 廢除勞動(dòng)教養(yǎng)和拘役刑，設(shè)置“強(qiáng)制教養(yǎng)”為刑罰中的主刑(一) 具體設(shè)計(jì)方案為：①刑期：半個(gè)月到2年，同時(shí)將有期徒刑的下限提高至2年；②主要適用對象：為拘役的替代刑，主要適用于犯罪情節(jié)比較輕微，社會危害性不大，不需要判處有期徒刑的罪犯；③程序及監(jiān)督：按照刑事訴訟程序執(zhí)行，人民檢察院監(jiān)督（包括執(zhí)行的全過程）；④管理和執(zhí)行機(jī)關(guān)：將勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)改設(shè)為強(qiáng)制教養(yǎng)的管理機(jī)關(guān)，將勞動(dòng)教養(yǎng)管理所改設(shè)為“強(qiáng)制教養(yǎng)所”，負(fù)責(zé)對被強(qiáng)制教養(yǎng)人員的管理和教育；⑤執(zhí)行模式：實(shí)行封閉式、半封閉式兩種管理模式。作為一種重要的教育改造手段，被強(qiáng)制教養(yǎng)人員只參加公益性的、習(xí)藝性的以及日常事務(wù)性的勞動(dòng)，這樣有利于他們樹立正確的價(jià)值觀和人生觀，有助于他們期滿釋放后的就業(yè)。③執(zhí)行模式實(shí)行封閉式半封閉式管理并采用心理矯治、學(xué)分制、教育矯治質(zhì)量評價(jià)等教育手段，主要是吸取勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行制度改革的經(jīng)驗(yàn)而加以改進(jìn)推廣，并適應(yīng)當(dāng)今世界輕刑化、開放化的發(fā)展趨勢，有利于罪犯的改造和轉(zhuǎn)化。②社區(qū)矯正的廣泛適用已成為刑罰體系發(fā)展的必然趨勢。而社區(qū)矯正作為一種重要的非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行制度已被世界上許多國家采用并取得理想的效果，其適用的比例也逐步超過監(jiān)禁刑而成為最主要的刑種。 把“收容教育”改為“矯正教育”，作為一種非刑罰化的處理方式，由刑法加以規(guī)定(一) 具體方案為：①期限：實(shí)行半個(gè)月至2年的彈性期限；②主要適用對象：對多次違反治安管理處罰法，屢教不改或犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰，人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行某些特定內(nèi)容的學(xué)習(xí)教育的人員進(jìn)行矯正教育；③程序及監(jiān)督：按照刑事訴訟法規(guī)定的程序辦理，以適用簡易程序?yàn)橹?，人民檢察院監(jiān)督（包括矯正教育的執(zhí)行）；④執(zhí)行機(jī)關(guān)：將現(xiàn)有的收容教育所歸由司法行政機(jī)關(guān)主管，改名為“矯正教育學(xué)?！?，負(fù)責(zé)矯正教育的執(zhí)行；⑤執(zhí)行模式：實(shí)行大中專院校的管理模式和“學(xué)分制”的教育模式，平時(shí)參加學(xué)習(xí)，晚上和周末可以住校也可以回家休息，也可以在學(xué)校開設(shè)相應(yīng)課程時(shí)到校參加學(xué)習(xí)。③執(zhí)行的靈活性是矯正教育的一個(gè)特色。勞動(dòng)教養(yǎng)制度的建立、發(fā)展和改革正是反映了我國法律體系不斷完善的過程，也反映了我國法治化進(jìn)程的必然趨勢。②將多次違反治安管理處罰法，屢教不改的行為納入犯罪概念，把“多次”作為犯罪“量”的規(guī)定是對我國犯罪概念中定量因素的發(fā)展和完善，同時(shí)也彌補(bǔ)了勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢除后對這些“常習(xí)性違法人員”予以行政處罰的缺憾。(二) 矯正教育的特點(diǎn)：①非刑罰性是矯正教育的基本特征。②建立專門的社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)并隸屬于司法行政機(jī)關(guān)是開展社區(qū)矯正工作的需要，也符合我國司法機(jī)關(guān)職能配置的要求。社區(qū)矯正除以上提到的社區(qū)服務(wù)、公益活動(dòng)等執(zhí)行方式外，實(shí)踐中還可以探索、建立比如職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等更多、更加靈活的形式，來提高對罪犯進(jìn)行教育矯治的效果和質(zhì)量。社區(qū)矯正機(jī)關(guān)定期向人民法院報(bào)告罪犯的改造表現(xiàn)及刑罰執(zhí)行情況。這是吸取了勞動(dòng)教養(yǎng)三種管理模式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，并為適應(yīng)罪犯由監(jiān)管場所走向社會的需要而設(shè)立的。教育上重點(diǎn)進(jìn)行思想道德、法制教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，輔之以心理矯治等教育手段，推廣學(xué)分制并實(shí)行教育矯治質(zhì)量評價(jià)工作。特別是在勞動(dòng)教養(yǎng)制度改革探索的過程中，實(shí)行的像封閉式、半開放式、開放式三種管理模式，心理矯治，教育矯治質(zhì)量評價(jià)體系，學(xué)分制等內(nèi)容的嘗試和深入推廣，為懲治和教育改造違法犯罪人員帶來了新的理念和寶貴經(jīng)驗(yàn)。　　同樣，我國較短期限的有期徒刑也存在有拘役的許多弊端，這是短期自由刑的一種共性。因而，有必要建立一種專門針對違法行為人人身危險(xiǎn)性開展教育活動(dòng)的手段，以彌補(bǔ)我國現(xiàn)行法律制裁體系的功能性缺陷。在實(shí)踐中，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限與刑罰中的短期自由刑存在交叉，其構(gòu)成要件又與治安處罰和刑罰有重合的地方，執(zhí)行模式與刑罰的監(jiān)禁執(zhí)行模式無本質(zhì)的區(qū)別，這在立法理論和實(shí)踐中都存在矛盾。 目前提出的各種方案的局限性也是勞動(dòng)教養(yǎng)立法難產(chǎn)的原因之一　　學(xué)術(shù)界提出的關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的各種改革方案都有其合理性和可取之處，但不可能避免的，這些方案又都存在著一定的弊端。經(jīng)過認(rèn)真的研究和分析，筆者認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)立法之所以遲遲不能出臺，主要由以下幾方面的原因造成： 勞動(dòng)教養(yǎng)立法缺乏基本的理論支撐從現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的種種弊端分析，勞動(dòng)教養(yǎng)立法必須首先解決的理論問題包括：勞動(dòng)教養(yǎng)的正當(dāng)性、合理性和合法化問題，法治化問題，公民權(quán)利與政府權(quán)力，特別是警察權(quán)力的規(guī)制問題，包括勞動(dòng)教養(yǎng)在內(nèi)的社會管理處罰和制裁體系的統(tǒng)一與規(guī)范問題，勞動(dòng)教養(yǎng)的司法化及其程序設(shè)計(jì)問題等等。(五) 保安處分化　　這種觀點(diǎn)從勞動(dòng)教養(yǎng)制度與保安處分在價(jià)值取向方面的相似性出發(fā)，主張將勞動(dòng)教養(yǎng)加以改造，使其成為中國式的保安處分， 主要適用于違反治安管理，屢教不改和犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處罰或者不起訴，但又由于行為人具有較大危險(xiǎn)性不宜馬上放回社會的人，強(qiáng)調(diào)以違法行為人的人身危險(xiǎn)性作為處罰依據(jù)，著眼于犯罪預(yù)防。 　　筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有一定的合理性，但需要協(xié)調(diào)與管制、拘役和有期徒刑之間的關(guān)系，并對我國現(xiàn)行刑法中犯罪概念定量因素的存在產(chǎn)生影響，同時(shí)還有犯罪范圍擴(kuò)大化的后果。 廢除說　　這種觀點(diǎn)以勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的種種弊病為基礎(chǔ)，認(rèn)為其收容對象完全可以歸并到刑罰和治安處罰調(diào)整當(dāng)中，主張將勞動(dòng)教養(yǎng)制度徹底廢除?！　≡趯?shí)際工作中，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的改革和探索盡管取得了一定的成績，但由于這項(xiàng)制度本身存在的巨大缺陷，其尷尬的法律地位并不能從根本上得到改變，但這些成績的取得，為勞動(dòng)教養(yǎng)制度的變革及我國法律制裁體系的發(fā)展和完善帶來了新的理念和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。司法部勞教局專門制定了《勞動(dòng)教養(yǎng)人員教育矯治質(zhì)量評價(jià)試行辦法》，對教育矯治質(zhì)量評價(jià)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、途徑和方法、結(jié)果的管理和運(yùn)用以及組織實(shí)施等作了具體的規(guī)定。為適應(yīng)“三種管理模式”的改革，各地都對教育工作進(jìn)行了新的探索和嘗試，確定了不同管理階段勞動(dòng)教養(yǎng)人員教育的主要內(nèi)容。半開放式管理階段實(shí)行民警直接管理下的勞動(dòng)教養(yǎng)人員民主管理，突出管理的寬泛性；勞動(dòng)教養(yǎng)人員享受減期、獎(jiǎng)勵(lì)假等處遇，并在購物、選餐、會見、親情電話的次數(shù)和自由活動(dòng)的時(shí)間等方面優(yōu)于封閉式管理階段；在教育矯治內(nèi)容上實(shí)施啟發(fā)式、引導(dǎo)式為主的教育矯治，在完成規(guī)定課程學(xué)習(xí)任務(wù)的前提下，開設(shè)選修課程，滿足不同類型勞動(dòng)教養(yǎng)人員的需要。在實(shí)踐中，勞動(dòng)教養(yǎng)管理體制、管理制度、管理方式一直沿襲監(jiān)獄的封閉管理模式，除了沒有電網(wǎng)和武警看押外，在教育、管理、勞動(dòng)等方面和刑罰執(zhí)行沒有本質(zhì)的區(qū)別。(六) 勞動(dòng)生產(chǎn)制度　　勞動(dòng)教養(yǎng)場所為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)教養(yǎng)的目的，依法組織勞動(dòng)教養(yǎng)人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)，促使勞動(dòng)教養(yǎng)人員樹立正確的勞動(dòng)觀念，養(yǎng)成勞動(dòng)習(xí)慣，從而強(qiáng)化遵紀(jì)守法意識，達(dá)到改造思想，矯正惡習(xí)的目的。(二) 分類處遇制度　　分類處遇是指依據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，將具有不同類型特征的勞動(dòng)教養(yǎng)人員編入不同的管理單位，實(shí)施有針對性的管理、矯治和教育的制度。司法實(shí)踐中，根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定和勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)際，被勞動(dòng)教養(yǎng)人員在不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定時(shí)，可以向做出決定的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會所屬的人民政府或上一級勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會申請復(fù)議，并可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。同一違法行為，警察在處罰時(shí)既可以依據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定予以拘留、罰款等行政處罰，又可以依據(jù)有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定對違法行為人處以1到3年的勞動(dòng)教養(yǎng)，而且對同樣應(yīng)該予以勞動(dòng)教養(yǎng)的，決定1年還是3年，有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的法律法規(guī)中并無量的規(guī)定?！　　豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條規(guī)定：“人人都有被公正審判的權(quán)利”。這一缺陷使得實(shí)踐中甚至經(jīng)常出現(xiàn)一些違法犯罪人員不惜找關(guān)系走后門請求被判刑也不愿意被適用理論上輕于刑罰的勞動(dòng)教養(yǎng)的不正?，F(xiàn)象。應(yīng)該講公約的這一規(guī)定，與我國立法法的規(guī)定相一致。禁止非法搜查公民的身體。”并且在其中規(guī)定的七種行政處罰中沒有勞動(dòng)教養(yǎng)?！　　蛾P(guān)于對外國人和華僑、港澳臺同胞不得實(shí)行收容審查和勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》指出：為了保證公安機(jī)關(guān)在辦理境外人員違法犯罪案件中嚴(yán)格依法辦事，現(xiàn)決定，對外國人（含無國籍人）和華僑、港澳同胞、臺灣同胞在大陸有違法犯罪行為，需要限制人身自由進(jìn)行審查的，要嚴(yán)格依照有關(guān)法律的規(guī)定采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，不得使用收容審查手段，也不許可作勞動(dòng)教養(yǎng)處理。相關(guān)的法律法規(guī)關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)對象的規(guī)定主要有：《治安管理處罰條例》第三十條：嚴(yán)厲禁止賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處15日以下拘留、警告、責(zé)令具結(jié)悔過或者依照規(guī)定實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)。顯然，勞動(dòng)教養(yǎng)是對違法者應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的制裁措施，盡管也有著通過教育改造防止被勞動(dòng)教養(yǎng)人員再次違法的目的和功能，但從其適用條件和嚴(yán)厲程度來看無疑應(yīng)當(dāng)屬于一種處罰。其理由是，勞動(dòng)教養(yǎng)預(yù)防犯罪，防衛(wèi)社會的目的、收容對象、執(zhí)行方式類似于國外的保安處分制度；⑤“勞動(dòng)教養(yǎng)既不是行政處罰也不是刑事處罰，而是一種獨(dú)立于兩種處罰之間的教養(yǎng)處遇”， 或者“是處于刑罰和行政處罰之間的對違法和輕微犯罪人員采取的強(qiáng)制性教育挽救措施”。如2002年5月24日《法制日報(bào)》以及司法部勞教局的官方網(wǎng)站上《中國勞動(dòng)教養(yǎng)制度簡介