【正文】 準(zhǔn)和辦法，評估機(jī)構(gòu)、人員資質(zhì)等體系建設(shè)基本處于空白狀態(tài)，無法為耕地流轉(zhuǎn)提供必要的服務(wù)。在保證土地用途不改變的前提下，依據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定本區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地積極發(fā)展生態(tài)、優(yōu) 質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)適銷對路的品種，防止盲目流轉(zhuǎn)，盲目生產(chǎn)。 （四）切實(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尤其是對違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)和在流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民利益的案（事）件，做到及時(shí)查辦，嚴(yán)肅處理。同時(shí)幫助各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健全內(nèi)部管理運(yùn)行制度和利益鏈接機(jī)制，積極為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提標(biāo)擴(kuò)面，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及糾紛的基本情況 （一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀 **省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從上世紀(jì) 80 年代初萌芽狀態(tài)，發(fā)展至今，經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程，大致可分為四個(gè)階段。 **年全省土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入新的發(fā)展階段。在規(guī)模經(jīng)營主體中，除專業(yè)大戶外，家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型主體成為主要力量。 （二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件的基本情況 **年，全省法院受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件（包括但不限于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件） 1272 件，審結(jié) 1297 件，涉案標(biāo)的額 萬元； **年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件 841 件，審結(jié) 852 件，涉案標(biāo)的額 萬元； **年，受理一審 農(nóng)村承包合同糾紛案件 372 件，審結(jié) 402 件，涉案標(biāo)的額 萬元； **年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件 173 件，審結(jié) 186 件，涉案標(biāo)的額 萬元。二是因承包地被征收后補(bǔ)償款的分配引起糾紛 。如土地承包經(jīng)營權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)入股專業(yè)合作社、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的抵押借款等，可能導(dǎo)致新類型案件，成為民事審判的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。 (二 )土地流轉(zhuǎn)工作還不夠規(guī)范 全省約有 40％的土地流轉(zhuǎn)面積、 40％的土地流轉(zhuǎn)，沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同；個(gè)別地方土地流轉(zhuǎn)發(fā)力過猛，操作簡單，壓任務(wù)，下指標(biāo)，不尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位和流轉(zhuǎn)意愿，依靠行政命令強(qiáng)制推動(dòng)流轉(zhuǎn)；少數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)存在 “ 非糧化與非農(nóng)化 ” 傾向，違背了土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定。 (五 )保障機(jī)制不完善 目前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制沒有建立完善，部分農(nóng)民擔(dān)心土地全部流轉(zhuǎn)出去后生活沒有著落，思想上有顧慮。三要強(qiáng)化管 理服務(wù)。 (四 )深化農(nóng)村社會(huì)管理體制配套改革 改革農(nóng)村戶籍管理的做法，打破農(nóng)民身份限制，改變農(nóng)民 “ 戀土 ” 觀念。四是在訴訟程序之外，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解，達(dá)成的有關(guān)解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的協(xié)議，有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的，具有民事合同性質(zhì)。關(guān)鍵是，政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對這種調(diào)整及時(shí)予以有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)農(nóng)民集體合理處理內(nèi)部矛盾。根據(jù)該法第4 條和 第 5 條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社以合作社的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)有限責(zé)任，農(nóng)戶以其出資額和公積金份額為限對農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)有限責(zé)任。該條例第 17 條規(guī)定 ，戶籍在本村，符合六類條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員。但在審判和執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)注意保障農(nóng)民享有的承包土地和必要的生活住房，防止農(nóng)民徹底喪失承包土地和基本生活住房。 5年以下的面積 18900畝、 510年的面積 21262畝、 1115 年的面積 19875 畝、 16 年以上的面積 18713 畝。 （二）我市土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn) 。土地流轉(zhuǎn)從最初的農(nóng)戶之間進(jìn)行，現(xiàn)在更多的外地農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)、個(gè)體農(nóng)民和外商等參與進(jìn)來。市里明確市、鎮(zhèn)分管農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任就是圍繞高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展做好土地流轉(zhuǎn)工作，市、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門做好土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)工作，市鎮(zhèn)財(cái)政部門提供必要財(cái)力支持。其流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，鎮(zhèn)村不得擅自截留。堅(jiān)持 “ 靠項(xiàng)目打根基、用項(xiàng)目立柱石、以項(xiàng)目促流轉(zhuǎn) ” 的發(fā)展理念，把項(xiàng)目農(nóng)業(yè)作為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的抓手和突破口。 三、存在的問題 （一）土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范。一些工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場起點(diǎn)不高，投資于農(nóng)家樂、普通種養(yǎng)業(yè)，有短期行為、圈地之嫌，導(dǎo)致農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心也不足。 （五）土地承包期制約了農(nóng)業(yè)長期投資。充分發(fā)揮我市自然生態(tài)優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)；積極鼓勵(lì)外出務(wù)工又不愿意放棄土地的農(nóng)民，采取土地合作社等有效形式依法把承包 地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)業(yè)主管部門要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)作規(guī)范操作的培訓(xùn)和指導(dǎo)。進(jìn)一步加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)，加快完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、價(jià)格評估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等服務(wù)，不斷健全流轉(zhuǎn)機(jī)制，把開展流轉(zhuǎn)管理與提供流轉(zhuǎn)服務(wù)結(jié)合起來，寓管理于服務(wù)之中。 4 月中旬，根據(jù)政協(xié)騰沖市委員會(huì) **年工作計(jì)劃，市政協(xié)組織部分政協(xié)委員和農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，先后深入到界頭、固東、曲石、騰越、清水等 5 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以實(shí)地察看、聽取匯報(bào)、座談?dòng)懻摰刃问剑瑢ξ沂修r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下： 一、基本情況及取得的成效 近年來，我市圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收積極探索土地流轉(zhuǎn)。 經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，涌現(xiàn)出了一批具有各自特色的流轉(zhuǎn)示范典型。另外，恒益集團(tuán)規(guī)劃從 **年開始，用 5 年時(shí)間，投資 8 億元，在大黑山發(fā)展自營大馬士革玫瑰產(chǎn)業(yè)基地 1 萬畝以上，配套建設(shè) 200 畝玫瑰產(chǎn)業(yè)園，用于高檔化妝品原料提煉加工，每年每畝協(xié)議租金 600 元，前 15 年每 5 年遞增 5%，后 15 年每 5 年遞增 10%的比例提高，公司按每畝 20 元支付給社區(qū)作為工作經(jīng)費(fèi)。一是部分群眾戀土情結(jié)深，小農(nóng)意識較強(qiáng)，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營、撂荒閑置，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，或是愿意流轉(zhuǎn)也對企業(yè)提出不切實(shí)際的條件。管理服務(wù)方面：我市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心尚未建立，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地流轉(zhuǎn)更多是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作人員較少，監(jiān)管工作不到位。我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源、產(chǎn)業(yè)狀況、區(qū)位優(yōu)勢不同，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積較大、田塊規(guī)整且相應(yīng)平緩，具備規(guī)模發(fā)展的條件，適合規(guī) 模發(fā)展，重點(diǎn)以規(guī)?；M(jìn)行流轉(zhuǎn)；中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠近城區(qū)，適合一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)以精品化進(jìn)行流轉(zhuǎn)；南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積狹小、田塊零碎且坡度較大，適合精細(xì)化發(fā)展，重點(diǎn)以多樣化進(jìn)行流轉(zhuǎn)。一是盡快研究在市級建立服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務(wù)站、村級建立服務(wù)點(diǎn)的市鄉(xiāng)村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易服務(wù)中心，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，負(fù)責(zé)收集、反映流轉(zhuǎn)信息，采用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、微信等平臺為農(nóng)民及經(jīng)營主體提供土地流轉(zhuǎn)信息。二是積極開展試點(diǎn)，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)流轉(zhuǎn)典型經(jīng)驗(yàn)，積極探索新的流轉(zhuǎn)模式和新的辦法，重點(diǎn)探索宅基地 “ 集約開發(fā) ” 、農(nóng)村 “ 土地銀行 ” 、農(nóng)村 “ 土地股份合作社 ” 、 “ 田保姆 ” 種田等四種模式，取得經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行推廣，提高我市土地流轉(zhuǎn)水平與質(zhì)量。村社區(qū)或 專業(yè)合作社不能以壯大集體經(jīng)濟(jì)為由，損害群眾利益，不能借流轉(zhuǎn)之名，向經(jīng)營主體亂伸手、亂攤派，增加經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)。建立具備一定連片規(guī)?？闪鬓D(zhuǎn)的土地資源庫，以地招商，篩選一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展招商項(xiàng)目，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商。 一是充分認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)在提高農(nóng)民收入、提高生產(chǎn)效益、促進(jìn)城市建設(shè)等方面中的重要性，大力宣傳、貫徹、落實(shí)《騰沖市創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制實(shí)施意見》，嚴(yán)格堅(jiān)持依法、 自愿、有償原則，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、注重效益原則，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)原則，堅(jiān)持規(guī)范管理、有序推進(jìn)原則，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。 （三）土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。每年每畝保底租金 900 元，公司每年再拿出純利潤的9%進(jìn)行分紅，其中農(nóng)戶占 5%，社區(qū)、小組各占 2%。 “ 高黎貢山生態(tài)茶業(yè)模式 ” ：高黎貢山生態(tài)茶業(yè)有限責(zé)任公司依托 “ 高黎貢山 ” 中國馳名商標(biāo)品牌，大力發(fā)展茶 葉產(chǎn)業(yè)，以每年每畝 300— 500 元不等的價(jià)格在新華、中和、清水等鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)茶園面積12150 畝，采用 “ 公司 +院士工作站 +專業(yè)合作社 +基地 +農(nóng)戶 +市場 ”的新型社會(huì)化經(jīng)營模式，以三產(chǎn)融合、茶旅養(yǎng)生發(fā)展的思路經(jīng)營。從土地流轉(zhuǎn)的形式看：轉(zhuǎn)包 8574 畝，出租 60568 畝，互換 6606 畝，轉(zhuǎn)讓 3952 畝，股份合作 6691 畝，其他形式 609 畝。要因勢利導(dǎo)做好農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)的問題化解工作，具體問題具體分析，妥善協(xié)調(diào)、處理好各方面的矛盾。二要切實(shí)解決好離開土地農(nóng)民的就業(yè)、居住和其他公共服務(wù)等問題。土地流轉(zhuǎn)的管理是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延伸，是農(nóng)業(yè)管理部門的主要職責(zé)。農(nóng)村土地必須因地制宜，積極穩(wěn)妥。 （四）服務(wù)管理水平不高。第三，土地流轉(zhuǎn)過分強(qiáng)調(diào)主體地位，流轉(zhuǎn)雙方不主動(dòng)到集體經(jīng)濟(jì)組織和管理機(jī)關(guān)申報(bào)備案。堅(jiān)持 “ 為農(nóng)服務(wù) ” 宗旨，強(qiáng)化服務(wù)手段，是我市推進(jìn)農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn)的一大特色。第四，是規(guī)范操作的原則。首先，是群眾自愿的原則。原來土地流轉(zhuǎn)的原因，很多是農(nóng)民 “ 甩包袱 ” ，鎮(zhèn)村組織唱主角，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位，程序簡單，合同不規(guī)范。 。全部都是用于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。其中，近 5 年土地流轉(zhuǎn)面積 78750 畝，占土地 流轉(zhuǎn)面積 %。 （五）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后衍生的經(jīng)營權(quán)等權(quán)利抵押（ 質(zhì)押）的效力問題 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后衍生的經(jīng)營權(quán)質(zhì)押（抵押），實(shí)際上已不是以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押（抵押），而是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后由接包方取得的經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押（抵押）。至于入股土地，根據(jù)《 **省實(shí)施土地承包法辦法》第 23 條 “ 股份合作終止時(shí)入股土地應(yīng)退回原承包農(nóng)戶 ” 的規(guī)定，應(yīng)及時(shí)返還農(nóng)戶，不能作為抵償 欠款的財(cái)產(chǎn)。改變土地農(nóng)業(yè)用途的，違反法律禁止性原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，不能借改革之名而違反法律禁止性規(guī)定。法律嚴(yán)格限制土地調(diào)整主要是基于以往發(fā)包方通過行政手段頻繁調(diào)整承包地帶來不少問題，并非針對農(nóng)戶自愿的調(diào)整。 (六 )加強(qiáng)土地糾紛解決機(jī)制建設(shè) 一要積極發(fā)揮基層調(diào)解組織的調(diào)處功能，盡可能將糾紛化解在基層。五要制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施，支持專業(yè)戶、專業(yè)村的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。 (二 )建立和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度 一要進(jìn)一步做好農(nóng)村土地承包完善工作。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制不完善，導(dǎo)致供需雙方信息不對稱，存在 “ 有地?zé)o市 ” 、 “ 有市無地 ” 現(xiàn)象。出現(xiàn)矛盾和問題時(shí)，不能輕易認(rèn)定涉案流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議無效。（ 4）土地集中流轉(zhuǎn)后租金分配引發(fā)的糾紛。二是部分 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，干預(yù)承包合同的訂立和履行。此外，一些地方還圍繞促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行配套制度改革試點(diǎn)，并取得了較好的效果。二是經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大。四是 2020年以來加速發(fā)展階段。各級政府應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)保障機(jī)制，建立合理的失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制，解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。二是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場交易平臺。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定后，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂合法的、書面的、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容，并經(jīng)有關(guān)部門簽證。黟縣和其它區(qū)縣試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村年底要基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，明年要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記范圍， **年底全面完成我市確權(quán)登記頒證。各級政府及其有關(guān)部門要堅(jiān)持 “ 依法、自愿、有償 ” 的原則，根據(jù)本地實(shí)際，出臺一些政策措施，鼓勵(lì)、支持和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。雖然我市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但受人員和經(jīng)費(fèi)等因素制約，對土地承包合同的備案、變更及糾紛調(diào)解、仲裁等管理服務(wù)難以保證。一怕保守，特別是連片開發(fā)時(shí)，怕部分農(nóng)民不愿意或給出的條件過于苛刻，不敢大手筆規(guī)劃；二怕不穩(wěn)，與投資回收期相比，租賃期限相對較短，投資回報(bào)率不高，不敢大膽投入；三怕風(fēng)險(xiǎn)。從流出方層面上看。由于種糧成本逐年提高，加之外出務(wù)工勞動(dòng)力缺乏，土地閑置甚至拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。今年新增流轉(zhuǎn)的 萬畝中，用于種植茶葉、果蔬、苗木達(dá)到 萬畝，占