【正文】 化，雙向管理，責(zé)權(quán)分離。面對巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，農(nóng)村稅費改革前，還指望農(nóng)民集資來補(bǔ)窟窿。目前農(nóng)村土地之所以不能實行 第 16 頁 共 18 頁 有序地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵問題是農(nóng)民不能從法律角度上獲取真正意義上的土地使用權(quán)。一方面，部分農(nóng)民因失去土地使用權(quán)，而再次淪為農(nóng)村打工者族或流民，農(nóng)村貧富懸殊將進(jìn)一步拉大，農(nóng)村社會穩(wěn)定的矛盾將突顯出來。 其次，建立和健全構(gòu)建和諧社會的社會分配制度。國家要在鞏固 年“ 兩減免三補(bǔ)貼 ” 的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改進(jìn)農(nóng)村融資環(huán)境，降低社會投資門檻。其次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這一級組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)從強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能管理、干部產(chǎn)生機(jī)制、內(nèi)部運作體系統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方案一并考慮。首先，是要明確現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，仍然是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村穩(wěn)定的重要保證這一重要觀點。特別是應(yīng)將農(nóng)村大型農(nóng)田水利建設(shè)、連村道路、電網(wǎng)和農(nóng)村教育納入國家財政預(yù)算。又有利于因農(nóng)村土地使用稅的收取，而聚集大量資金再反饋給農(nóng)村，用于農(nóng)村土地的復(fù)墾，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改造和農(nóng)村貧困戶的救 助。這種放縱而不收取任何土地費用的做法，在使目前占有農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，種田積極性提高的同時，也會帶來農(nóng)村新一輪矛盾的出現(xiàn)。在農(nóng)村土地管理中，將土地的使用權(quán)、占有權(quán)和處置權(quán)以出讓的方式承租給農(nóng)民，實行農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)、處置權(quán)相分離，確保農(nóng)民真正意義上的土地使用權(quán)，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地預(yù)期，從而達(dá)到農(nóng)民對土地資 本的長期投入和提高土地使用率的目的。沉重的債務(wù)包袱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時常處于 “ 干事吧，因缺錢而無能為力；不干事吧，又恐遭農(nóng)民指責(zé)，上級批評，而惶恐不安 ” 的兩難境地。在第三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式干部編制一般不超過人?，F(xiàn)行的教育資源、教育經(jīng)費的城鄉(xiāng)投入的不合理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不平衡。農(nóng)村人口的購買力大幅度下降說明了農(nóng)民的收入水平的不容樂觀，有專家預(yù)測，城鄉(xiāng)人口的消費水平要相隔年。但在五十多年的建設(shè)和發(fā) 第 12 頁 共 18 頁 展中，特別是改革開放以后，農(nóng)民并沒有得到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相適應(yīng)的實惠。這種城鄉(xiāng)的差別的反差，不僅為歷史所少見，而且還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。中國改革開放目的，是為了加快國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，增加國民生產(chǎn)總值，提高國民收入水平。而上世紀(jì)八十年代開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)區(qū)的興起，又在全國刮起新一輪土地圈占風(fēng)潮。不僅人沒有減少多少，反而因改革把人心攪亂了，干部的責(zé)任心降低了，正常的工作秩序打亂了。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又因無權(quán)調(diào)派這些部門人員，為 了完成上級交辦的各項工作，只好另請臨時工。實行政社分開，由高度集權(quán)開始變?yōu)闄?quán)力下放。所謂缺乏前瞻性，就是指每一次改革總是拘泥于當(dāng)時的小環(huán)境，沒有從大局出發(fā)，提出全面綜合的改革方案而使改革總是陷于黃宗曦 第 8 頁 共 18 頁 的 “ 歷史怪圈 ” 。在各級人大代表中，不說省級人大代表和國家級人大代表，就連縣、鄉(xiāng)級人大代表，真正是土生土長的農(nóng)民代表，也沒有幾個，大多數(shù)是冒名頂替的農(nóng)民代表。就業(yè)分配機(jī)制不合理。年間，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差總額達(dá)到億，以農(nóng)補(bǔ)工的產(chǎn)業(yè)投資導(dǎo)向，致使工農(nóng)業(yè)發(fā)展速度失調(diào)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展速度失調(diào)。 二、計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)社會分配制度，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并沒有隨農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的建立而消失，相反因方方面面的利益機(jī)制的沖突，而使這種社會分配制度不公更加復(fù)雜化，而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距越來越大，甚至?xí)ι鐣姆€(wěn)定帶來很多不確定的因素。于是，農(nóng)村貧富懸殊就越來越大， 第 5 頁 共 18 頁 農(nóng)村沖突就越來越嚴(yán)重。而農(nóng)村土地使用權(quán)的單一性，又阻礙了農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)化升值。有的面積是鄉(xiāng)村、部門和農(nóng)民自作主張，私自開發(fā)或私自轉(zhuǎn)讓的。所以，對農(nóng)村土地的管理也能聽之任之，一方面因農(nóng)村集體已名存實亡，對土地管理難以做到盡職盡責(zé)；另一方面因農(nóng)村土地的法律擁有 第 3 頁 共 18 頁 者是農(nóng)村集體，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管不著，而農(nóng)民又管不了，造成事實上的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所有者的缺位。這種農(nóng)村土地制度的凝滯性帶來的后果：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的凝滯性，導(dǎo)致土地管理的失控，造成非法占有和使用農(nóng)村土地的現(xiàn)象無法得到全面遏制，農(nóng)民利益不斷受到侵蝕。盡管這樣，但由于農(nóng)村深層次的矛盾在改革中并沒有得到實質(zhì)性突破，同時伴隨農(nóng)村的改革開放進(jìn)程，也產(chǎn)生了不少新的矛盾，農(nóng)村改革也進(jìn)入了改革的敏感期和臨界狀態(tài)。第一次變革是從上世紀(jì)八十年代開始實施的家庭承包經(jīng)營制，觸動了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村土地經(jīng)營形式。因此，在這種矛盾的交織狀態(tài)下，任何單一目的的改革措施，均很難奏效。中國是一個具有幾千年歷史的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，土地對中國的農(nóng)民來講，更是農(nóng)民的命根子。其結(jié)果是：一方面農(nóng)民因擁有承包面積的土地的使用權(quán)，在面臨土地所有者缺位的情況下不經(jīng)批準(zhǔn)，隨意改變鄉(xiāng) 村土地規(guī)劃和土地用途的事情司空見慣。有資料顯示：進(jìn)入本世紀(jì)初，在全國范圍內(nèi)掀起了一股加快城市化建設(shè)步伐，興辦高科技工業(yè)區(qū)和修建大型娛樂場所的浪潮，農(nóng)村土地被大量侵吞和圈占。農(nóng)村土地分配形式的凝滯性，導(dǎo)致農(nóng)村土地的資源人均占有的不公，影響農(nóng)民公平享有國