【正文】 關(guān)力量著手起草人事改革條例，歷經(jīng)兩年，九易其稿，形成了名為《國家行政工作人員條例》的文件，這就是后來頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》的雛形。制定了《國家公務(wù)員條例》的6個配套法規(guī)，即《國家公務(wù)員考試錄用暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員獎懲暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員升降暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員回避暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員紀(jì)律暫行規(guī)定》:在一些地區(qū)進(jìn)行公務(wù)員制度的試點工作。在這一過程中，我們借鑒了日本歷史上的某些作法，實行老人老辦法，新人新辦法。國家公務(wù)員制度，作為政治體制的一個重要組成部分，必然要隨之發(fā)生變化。性別歧視也很嚴(yán)重。70年代初，英國文官隊伍達(dá)74萬人。文官制度的排他性，如重名牌、性別歧視等。限制高級文官的權(quán)力，保證用人的公正性。 但是，由于保守勢力的抵制，工黨政府的改革也有很大的不徹底性。其主要改革措施是: 精簡人員。 主要是減少了管理工業(yè)的部門。撒切爾夫人強(qiáng)行將1980年文官工資的增長幅度限制在6%，并取消了原來規(guī)定的物價指數(shù)補(bǔ)貼，這也是導(dǎo)致1981年英國文官大罷工的原因之一。 完善文官考核管理制度。二、七、八十年代的改革 1976年水門事件的發(fā)生，激起了公眾對政府和政府官員的不滿。建立國立行政學(xué)院，主要用于培訓(xùn)高級公務(wù)員。這樣，法國的公務(wù)員隊伍就由三大系統(tǒng)組成，即中央公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)療公務(wù)員。 改革公務(wù)員的工資與福利制度。1947年6月，以布勞恩1957年頒布了《定員法》，限定了國家公務(wù)員的總編制數(shù)，但是由于經(jīng)濟(jì)高速增長，政府職能不斷擴(kuò)展，因而各部門不得不大量雇用臨時 1，致使政府公職人員素質(zhì)下降。第四章 公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)[本章概要]：公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)具有雙重性質(zhì):一方面，它是對公務(wù)員實行管理的主體，是公務(wù)員制度的組織基礎(chǔ)。 是政府機(jī)構(gòu)子系統(tǒng)的有機(jī)組成部分: 各國的運作模式不一，有部內(nèi)制、部外制、混合制等模式。 可以保證對人事行政工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有利于人事行政的實施和科學(xué)化，避免各職能部門在人事管理上各自為政的弊端。 其缺點是: 各行政部門的人事政策、標(biāo)準(zhǔn)、措施不一，不利于政府人事工作的統(tǒng)一管理。 其優(yōu)點是: 管人與管事統(tǒng)一，有利于行政首長全面領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排: 行政首長在人事安排上由于比較了解情況，因而更利于做到知人善任、量才識用。 其優(yōu)點是: 由于獨立于行政系統(tǒng)，不受政黨或行政首長的干涉和控制，因而有利于獨立自主地選拔人才，促進(jìn)政府工作，并能有效防止行政首長任用親信，消除由政黨輪流執(zhí)政造成的用人弊端。 依法設(shè)置。二、八十年代以來的改革 1978年大平正芳首相上任后，重點進(jìn)行了行政改革，所以1980年被稱為日本的行政改革元年。經(jīng)過幾屆自民黨政府的改革，日本的公務(wù)員制度逐漸具有了自己的特色。日本公務(wù)員制度的發(fā)展與完善一、日本公務(wù)員制度在戰(zhàn)后的發(fā)展 戰(zhàn)后，日本在建立公務(wù)員制度問題上曾與美國占領(lǐng)者發(fā)生過激烈沖突。在培訓(xùn)制度方面，主要是加強(qiáng)公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)的全面性，使之更加適應(yīng)新形勢的需要。二、八十年代密特朗執(zhí)政時期對公務(wù)員制度的改革 主要包括以下四個方面的內(nèi)容: 擴(kuò)大了《法國公務(wù)員總章程》的適用范圍。如《法國公務(wù)員總章程》及其《補(bǔ)充條例》、《教師章程》、《法官章程》、《議會工作人員章程》、《安全人員章程》、《軍官與士官章程》等。 健全文官福利保障制度。艾森豪威爾執(zhí)政時又取消了技藝保管類(CPS)，將其一部分并入一般行政類(GS)，其他部分作為例外進(jìn)行管理。限制文官工資增長幅度。其中減少最多的是管理工業(yè)的文官，這與撒切爾大人的私有化政策有關(guān)，被精簡的人大多隨私有化轉(zhuǎn)入了私營部門。但是由于受通才型傳統(tǒng)的制約，改革成效不大。 改變了過去文官晉升中重學(xué)歷、重名牌、重出身、重資歷的現(xiàn)象，實行機(jī)會均等，憑才能與政績晉升。建立文官學(xué)院，專門負(fù)責(zé)培訓(xùn)各級文官:改變不合理的分類定位制度，建立統(tǒng)一的職級結(jié)構(gòu)?！秷蟾妗氛J(rèn)為，英國文官制度至今仍以100多年前的《諾斯科特屈威廉報告》所提出的原則為基礎(chǔ)，己嚴(yán)重的不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。通才多，專才少，外行管理內(nèi)行現(xiàn)象嚴(yán)重，造就了英國文官隊伍中一大批天才的門外。牛津、劍橋的畢業(yè)生與英國的高級文官形成了這樣一個互利的循環(huán):因為只有有錢人和上層社會的子弟才有更多的機(jī)會進(jìn)入牛津、劍橋讀大學(xué)，他們畢業(yè)后成為高級文官，進(jìn)入上層社會，又有了更多的機(jī)會把自己的子弟送入牛津、劍橋大學(xué)，并且他們在文官的選拔、任用方面也會更傾向于使用牛津與劍橋的畢業(yè)生。因此，各國在對經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行重大調(diào)適的同時，也對政治體制、人事制度進(jìn)行了不斷改革。對此，我們應(yīng)當(dāng)有一個客觀的認(rèn)識。制定公務(wù)員制度實施方案。要通過改革，消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、官僚主義及封建殘余。1941午，日本首相近衛(wèi)文磨提出《官界新體制確立綱要》等改革方案，試圖完善政府官員的培訓(xùn)、交流與任用制度，但在當(dāng)時的形勢下根本不可能付諸實施。由于出題和閱卷都在東京帝國大學(xué)進(jìn)行，所以被錄取者絕大多數(shù)都是帝大畢業(yè)生。伊藤內(nèi)閣原打算對所有官吏進(jìn)行考試，使其競爭上崗，但由于遭到保守勢力的反對，而改為對以后選拔的新官一律實行考試錄用。在歷史上，日本實行的是封建的恩賜官職制和華族、士族的世襲世祿制。1913年頒布《政府官員調(diào)配法》等等。但拿破侖稱帝后又恢復(fù)了中央集權(quán)制，并大大擴(kuò)充了官吏隊伍，一度達(dá) 50多萬。魏瑪共和國時期曾嘗試建立公務(wù)員制度。德國公務(wù)員制度的建立德國的公務(wù)員制度雖然建立較晚，但它卻是歐洲最早實行考官制度的國家。這一法案后來雖經(jīng)多次修改，但長期以來一直是美國文官制度的基礎(chǔ)性文件。1876年，海斯總統(tǒng)指令在海關(guān)、稅收、內(nèi)政等部門率先實行公職人員的公開競考制度。1920年，通過了一系列的法令對文官的職位分類制度進(jìn)行了規(guī)范，將英國文官分為行政、執(zhí)行、文書、事務(wù)四大類。(5)建議實行文官政治中立原則。報告指出:現(xiàn)在想做官的多是庸碌無能之輩?！尔溈既R提案》受到英國議會的高度重視，為此，議會委托財政大臣格拉斯頓負(fù)責(zé)政府改革。1853年，東印度公司的特許狀期滿，向英國國會申請新的特許狀。從十九世紀(jì)初開始，英國的一些特權(quán)者常安插自己的子弟去東印度公司發(fā)洋財，致使大批只知道撈錢的庸才充斥東印度公司，使公司的管理腐敗而低效。1805年，英國財政部首先設(shè)立了常務(wù)次官一職，其級別相當(dāng)于副大臣，但不與內(nèi)閣共進(jìn)退，實行常任制。各國公務(wù)員制度的建立 [本章概要]：主要以英國、美國、德國、法國、日本和我國為例，介紹國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生發(fā)展過程和主要特點。 當(dāng)時的西方把中國的科舉制視為機(jī)會均等的象征，一些激進(jìn)的政治家竭力主張以此為參照進(jìn)行人事制度改革。貢薩雷斯 明清時期的考官制，雖然考試內(nèi)容日益僵化 (如八股取士)，但在考試制度與方法方面卻相當(dāng)完各，使我國的科舉制發(fā)展達(dá)到了頂峰。舉人就有了做官的資格，但只能做位卑棒薄的郡學(xué)或縣學(xué)的教官。 明清是科舉制的極盛時期，考試辦法最為完備。唐代科舉分為常科和制科(也叫制舉)兩類。隋煬帝大業(yè)年間，設(shè)立士科。隨著資本主義制度的鞏固，隨著社會的發(fā)展和教育的普及，社會各階層的受教育程度不斷提高，人們參政的意識和能力也在提高，這就要求對政府系統(tǒng)中不合理的用人機(jī)制進(jìn)行改革。二 政治條件19世紀(jì)以后，隨著政黨政治和選舉制度在西方各國的廣泛推行，政黨分肥制成為主要的官員任用方式。所以，隨著資本主義的進(jìn)一步發(fā)展，政黨分肥制越來越不能適應(yīng)政府管理的要求，一些國家開始探索新的用人制度，逐步建立起國家公務(wù)員制度。1841年，哈里森就任總統(tǒng)后，每天接見的本黨的求職者多達(dá)數(shù)十人，僅在任一個多月就累死了。美國憲法賦予總統(tǒng)很大的權(quán)力，可以任命各級官員，可以說，美國總統(tǒng)在用人上的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國會。但是，政黨分肥制的弊端也是極其明顯的。1768年牛津市市長曾公開向議員們提出，誰能付出7500英鎊，就能當(dāng)選下屆議員。分肥制由此而得名。在美國，由于從一開始就建立了總統(tǒng)制的資產(chǎn)階級共和國，并且很快就形成了兩黨輪流執(zhí)政的格局，所以它在官員的任用方面從一開始實行的就是政黨分肥制。在君主立憲制度下，君主與議會分享國家權(quán)力，除一些重要的官員由議會任命外，一般官員仍由王室任命。(《列寧選集》第4卷，第30頁)可見，自從國家產(chǎn)生的那一天起，就有了所謂的國家管理者，或者叫做官員或官吏，今天人們稱之為公職人員。促進(jìn)了政府管理的科學(xué)化。實行常任制，無過錯不得辭退，有利于隊伍的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性。盡管各國公務(wù)員概念的范圍寬窄不一，但基本上都是由政務(wù)類公務(wù)員(或稱政務(wù)官)和事務(wù)類公務(wù)員(或稱事務(wù)官)兩大部分組成。我國公務(wù)員的范圍也基本上接近于這種概念，包括行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的所有通過選舉、任命、競爭考試產(chǎn)生的工作人員。二是中范圍劃分法，即公務(wù)員的中概念。在社會主義各國，過去大多使用干部一詞來指稱政府工作人員。這一術(shù)語最早出現(xiàn)于 1854年英國財政部官員斯坦福實行科學(xué)決策，要求政府獲得信息要迅速準(zhǔn)確，并由有關(guān)專家協(xié)助分析信息、擬訂方案、分析方案。政府工作人員必須成為其職權(quán)范圍內(nèi)的專家和內(nèi)行。(2)推行政務(wù)，治理國家。人的因素是政府系統(tǒng)中能動的、積極的因素，所以人員子系統(tǒng)在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中起著根本性、決定性的作用。從微觀上看，各級政府的職能部門內(nèi)部在橫向上又都由若干司、處、科等職能機(jī)構(gòu)組成，在縱向上又分為司、處、科、股等層級，從而構(gòu)成一個完整的政府網(wǎng)絡(luò)。三是泛指國家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他公共管理機(jī)關(guān)，這是廣義上的政府概念。政府及其官員必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動等。隨著機(jī)構(gòu)的增加，政府管理人員也迅速增加。它的基本特征就是適應(yīng)各國現(xiàn)代化發(fā)展的需要，運用現(xiàn)代管理手段依法對國家行政事務(wù)實施科學(xué)管理。因此，在了解各國公務(wù)員制度之前，有必要對現(xiàn)代政府系統(tǒng)的宏觀結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)系作一簡要分析。政府職能過去主要是政治統(tǒng)治職能，現(xiàn)在則越來越以對經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化和社會事務(wù)的宏觀管理為主。法國50年代公務(wù)員的人數(shù)是110萬人左右，1978年增至200萬人。與傳統(tǒng)政府相比，現(xiàn)代政府越來越受到法律的約束，政府行為越來越被納入法制化的軌道，人治政治基本退出了歷史舞臺。對于一個國家整個的政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)而言，政府系統(tǒng)是一個于系統(tǒng)，同時它又有自己的子系統(tǒng)?，F(xiàn)代國家的政府體制主要有四種:總統(tǒng)制，如美國、法國、俄羅斯:內(nèi)閣制，如英國、日本、加拿大。一方面，人員的多少與素質(zhì)的高低，決定著機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)的效率:人員過多，就會造成機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)貴不清，效率低下。所謂打江山易，守江山難，關(guān)鍵因素還在于人。二、適應(yīng)現(xiàn)代政府管理方式的要求隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，現(xiàn)代政府管理的范圍日益擴(kuò)大，管理的內(nèi)容日益復(fù)雜，管理的方式也日趨現(xiàn)代化。所謂政府管理方式的社會化，就是要求政府放下官架子，把自己看作社會的一個部分，將自己的整個后勤事務(wù)交由社會來管理，同時還要求將一部分行政職能交由社會組織來承擔(dān)，或政府與社會組織共同實施管理。后來，中文將其譯為文官其實是指CivilSewice中的上層分子，即真正的官，并未包括中下層職員，因此該譯名不確切的。在我國，公務(wù)員是指國家各級政府機(jī)構(gòu)中除工勤人員以外的所有工作人員。但在實際管理中，又將文官分為兩大類，一是政治任命產(chǎn)生的高級文官，二是競爭考試產(chǎn)生的職業(yè)文官。二是適用公務(wù)員法的公務(wù)員，如中央政府機(jī)構(gòu)的常任官員，相當(dāng)于英國的常任文官。在現(xiàn)代公務(wù)員制度中，公務(wù)員主要是指事務(wù)官，即不與內(nèi)閣共進(jìn)退、經(jīng)公開考試錄用、實行常任制的政府文職工作人員。國家公務(wù)員制度嚴(yán)格要求依法行政，是政治民主化在行政執(zhí)行中的保障?？梢员ＷC政府管理的高效能。國家公務(wù)員制度是適應(yīng)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要而逐步形成的，并且隨著現(xiàn)代管理技術(shù)的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善起來，成為當(dāng)今世界各國政府管理制度的一個主要組成部分。雖然它們還不是現(xiàn)代意義上的政黨，但卻長期輪流把持著英國議會和內(nèi)閣中的權(quán)力?？梢哉f，美國是政黨分肥制的發(fā)源地，甚至分肥制這一名稱本身也產(chǎn)生于美國。二、恩賜官職制與政黨分肥制的弊端恩賜官職制作為封建主義遺產(chǎn)，其弊端是顯而易見的。19世紀(jì)前期，也就是第二帝國時期，法國有一個階層被稱為穿袍貴族，指的就是那些靠金錢而獲得高官，擠身于貴族行列的暴發(fā)戶。過去任用官員主要看出身門第，現(xiàn)在則主要看金錢，即經(jīng)濟(jì)實力。杰弗遜一上臺，第一件事就是撤換這些星夜任命者。1884年，民主黨人克利夫蘭就任總統(tǒng)后，曾將10方多名共和黨人解職，代之以民主黨人。由于生產(chǎn)的機(jī)械化、社會化程度大大提高，社會分工更細(xì)，這就要求政府提高管理經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的能力與效率，要求政府在管理機(jī)制上實行變革。十九世紀(jì)中期以后，在經(jīng)濟(jì)上己經(jīng)占據(jù)統(tǒng)治地位的資產(chǎn)階級要求國內(nèi)社會安定、政局穩(wěn)定，要求政府工作人員職業(yè)固定、業(yè)務(wù)精通，所以很自然地就把官員分為與政黨共進(jìn)退的政務(wù)官和不與政黨共進(jìn)退的事務(wù)官，并在此基礎(chǔ)上建立起國家公務(wù)員制度。中國科舉制度對西方建立公務(wù)員制度的影響一、科舉制一一中國古代的考官制度 孫中山先生在《五權(quán)憲法》中曾經(jīng)指出:現(xiàn)在各國的官員考試制度，差不多都是學(xué)英國的。 唐代繼承并發(fā)展了這一制度。制科(或制舉)是皇帝臨時下昭舉行的，考期不定，旨在選拔非常之才，臭帝可因時因事隨時設(shè)立科目考試取人，因而制科科目多達(dá)百余種。凡應(yīng)考童生(指尚未通過童試取得生員資格的文人，不論年齡大小，一律稱為童生)，必須首先通過童試取得生員(俗稱秀才)資格，才能參加鄉(xiāng)試、會試和殿試。殿試是由皇帝親自主持的最高一級考試，在會試后的次月舉行，只有貢生才有參加殿試的資格。波羅曾在元朝政府為官17年，參與中央和地方的政治活動，熟悉中國的官吏制度。他在與西方友人的通信和介紹中國的著作中，對中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活作了大量的宣傳，其中尤其贊揚