【正文】 工作的要求得以貫徹實(shí)施。執(zhí)法方面，通過對(duì)法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，考量執(zhí)法成本、執(zhí)法措施的現(xiàn)實(shí)度，為執(zhí)法現(xiàn)狀提供相對(duì)客觀的評(píng)判依據(jù)立法的目的在于實(shí)施。其中有體制不清、機(jī)制不順方面的原因，立法技術(shù)水平偏低，法規(guī)規(guī)章制定不科學(xué)，與實(shí)踐脫節(jié)，難以操作則是另一個(gè)重要的因素。一個(gè)國(guó)家的法意識(shí)要得以形成，首先是從法律實(shí)踐人員開始，進(jìn)而向普通的民眾推進(jìn)。并規(guī)定了人民對(duì)于國(guó)家事務(wù)的平等的廣泛的參與權(quán)力。立法后評(píng)估制度，使公民有機(jī)會(huì)在評(píng)估過程中參與其中，進(jìn)行學(xué)習(xí)、調(diào)查、研究，了解立法過程，對(duì)法規(guī)規(guī)章的制度設(shè)計(jì)有更深刻的理解，并表達(dá)自己的觀點(diǎn)，形成互動(dòng)，從而把對(duì)法規(guī)規(guī)章的外在被動(dòng)接受轉(zhuǎn)化為內(nèi)在主動(dòng)需求，進(jìn)而提高自身法律意識(shí)。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。總體來看，一般立法中只有少數(shù)法案有加上“日落條款”[32]。我們將這種環(huán)境表述為“情勢(shì)變化”，從地方來看，具體包括以下幾個(gè)方面：一是上位法的出臺(tái)和修改后，下位法的有關(guān)規(guī)定與之相抵觸的；二是國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織提出的立法修改與廢止書面建議（包括人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的備案審查建議、行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定或法制監(jiān)督建議、人大代表書面意見、政協(xié)提案、司法部門的司法建議、媒體報(bào)道、社會(huì)公眾的書面建議等），反映地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定中的立法缺陷與修改建議；三是實(shí)施主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生變化，地方性法規(guī)和規(guī)章未同步與之調(diào)整的；四是根據(jù)我國(guó)參加的國(guó)際公約、國(guó)際條約及國(guó)際承諾書的要求，以及配合國(guó)內(nèi)某項(xiàng)重大改革舉措，原有地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定與之不相適應(yīng)的?！霸u(píng)估責(zé)任主體”是指依照法律規(guī)定和基本法理，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起評(píng)估的職責(zé)，同時(shí)又具備評(píng)估職權(quán)的主體。據(jù)此，課題組將“評(píng)估實(shí)施主體”界定為：受評(píng)估責(zé)任主體委托，承擔(dān)立法后評(píng)估具體事項(xiàng)的單位或者組織。評(píng)估實(shí)施主體評(píng)估責(zé)任主體可以根據(jù)評(píng)估工作的需要，有選擇地委托下列機(jī)構(gòu)或者組織，具體承擔(dān)評(píng)估的實(shí)施工作：（1）由地方人大各專門委員會(huì)或地方人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)，對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施評(píng)估地方人大各專門委員會(huì)在地方立法過程中，負(fù)責(zé)地方性法規(guī)的初審，對(duì)其中建立的制度和所針對(duì)的問題有比較充分的掌握，也具有較強(qiáng)的組織和專業(yè)人員優(yōu)勢(shì)。但是，這種模式也因自我評(píng)估的局限，有時(shí)難以做到完全客觀和公正，部門利益在評(píng)估過程中會(huì)或多或少地體現(xiàn)出來。該工作機(jī)構(gòu)或工作小組的人員可以由法律文件制定機(jī)關(guān)人員、執(zhí)法機(jī)關(guān)人員、專業(yè)機(jī)構(gòu)人員以及相關(guān)利益關(guān)系人等組成。具體方式上，可以由評(píng)估責(zé)任主體通過發(fā)文、公告等，明確評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估目的、基本要求。具體包括：一是，黨中央和國(guó)務(wù)院的有關(guān)決定、政策；二是，上位的和相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件；三是，相關(guān)法律立法部門作出的立法解釋；四是，執(zhí)法部門的執(zhí)法統(tǒng)計(jì)；五是，行政復(fù)議案件、行政訴訟案件；六是，人大代表、政協(xié)委員的意見；七是，新聞媒體的報(bào)道等。開展實(shí)證調(diào)查實(shí)施實(shí)證調(diào)查是立法后評(píng)估中最重要的環(huán)節(jié)。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也明確指出，要實(shí)行立法工作著、實(shí)際工作者和專家學(xué)者三結(jié)合，建立健全專家咨詢論證制度。鑒此，在立法后評(píng)估中，將社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)組織作為單獨(dú)的主體進(jìn)行調(diào)查咨詢，是十分必要的。當(dāng)然，實(shí)施部門也會(huì)因?yàn)槔骊P(guān)系的牽涉而不能保證其完全客觀的評(píng)估，需要我們?cè)谶\(yùn)用這部分信息時(shí)注意與其他評(píng)估信息的綜合分析與對(duì)比，以保證其可信度和客觀性。（9）典型個(gè)案分析案例往往能暴露立法中的制度缺陷。從這個(gè)意義上說，評(píng)估報(bào)告是整個(gè)立法后評(píng)估工作完成的標(biāo)志。黨的十七大報(bào)告指出，“立法質(zhì)量和法律的社會(huì)效果都要受到實(shí)踐的檢驗(yàn)。第四，普遍性與特殊性相結(jié)合的原則。因此，在立法后評(píng)估中，立法宗旨、原則和價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)主要內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括：實(shí)施主體是否具備法定條件；設(shè)定是否符合法定權(quán)限；基本規(guī)范和程序的設(shè)定是否合法；法律責(zé)任是否合法合理等。課題組經(jīng)過認(rèn)真研究擬將評(píng)估指標(biāo)分為兩級(jí)，第一級(jí)指標(biāo)包括合法性、合理性、實(shí)效性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性、專業(yè)性、成本效益和社會(huì)認(rèn)同等八項(xiàng)指標(biāo)，下文對(duì)第一級(jí)指標(biāo)及其所包含的第二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分類闡述：合法性從本質(zhì)上講，合法性是立法文件必須符合客觀規(guī)律、充分反映民意、科學(xué)理性、基本價(jià)值理念等。（3）符合法定程序。即考量立法機(jī)關(guān)在立法以及制度設(shè)計(jì)時(shí)，在主觀上是否出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上是否符合正當(dāng)?shù)哪康?。“衡量任何一種思想觀點(diǎn)、活動(dòng)以及制度、事業(yè)是否合乎正義的最終標(biāo)準(zhǔn)就是看它們是否促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，是否符合最大多數(shù)人的最大利益。其二，當(dāng)“相同有效”的措施中存在強(qiáng)制性措施和指導(dǎo)性措施時(shí)，應(yīng)以指導(dǎo)性措施代替強(qiáng)制性措施。在平等保護(hù)各方利益的同時(shí)，向弱者適當(dāng)傾斜。我們擬采取以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)來評(píng)價(jià)立法的實(shí)效性：行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。因此，法律制度的有效實(shí)現(xiàn)離不開公民對(duì)法律的自覺遵守，而公民對(duì)法律的自覺遵守又是以公民的守法意識(shí)為主觀心理基礎(chǔ)。專業(yè)管理制度的有效性強(qiáng)調(diào)的是設(shè)計(jì)該制度時(shí)的目標(biāo)和要求被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并對(duì)社會(huì)產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用。因此，立法后評(píng)估必需考察立法文件與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。（2）守法的有效性。如果現(xiàn)有的法律規(guī)范會(huì)成為社會(huì)改革的阻力和障礙，那就是“惡法”，即便有法律效力也是不合理的，對(duì)這種有違改革目標(biāo)和理念的不合理作出評(píng)估并按照與改革要求相同步的理念提出修改設(shè)想，是十分必要的。所謂承認(rèn)一些合理的差別，即立法應(yīng)當(dāng)考慮弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)。比如，限期改正、暫停資格、限量供應(yīng)等。在肯定和維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的同時(shí)，也必須承認(rèn)政府增進(jìn)社會(huì)福利、維護(hù)公共安全和社會(huì)公共利益等公益的重要性。合理性對(duì)立法文件進(jìn)行合理性評(píng)估，是立法后評(píng)估中非常重要的一部分?？疾斓胤搅⒎ㄊ欠穹戏ǘ?quán)限，即考察其立法主體的立法權(quán)限是否符合憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法和立法法中的相關(guān)規(guī)定，是否違背法律保留原則、法律優(yōu)先原則等。比如，立法名稱的表述、立法體例的安排等。根據(jù)共同行政行為的屬性，我們可以分為決策類行政行為、執(zhí)行類行政行為和救濟(jì)類行政行為，決策類行政行為有行政決策、行政規(guī)劃等，執(zhí)行類行政行為有行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)等，救濟(jì)類行政行為有行政復(fù)議、行政監(jiān)督等。課題組經(jīng)過綜合分析，將立法中需要作評(píng)估的主要內(nèi)容歸納為四部分，即立法基本規(guī)范、具體行政行為、其他行政行為和專業(yè)管理制度四類。立法后評(píng)估是立足于現(xiàn)實(shí)條件和法律實(shí)施效果的分析，通過對(duì)法的實(shí)然性的認(rèn)知，來評(píng)價(jià)立法目標(biāo)、立法價(jià)值等應(yīng)然性的實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)立法中的問題或者法律實(shí)施中的癥結(jié)所在。（一）建立評(píng)估指標(biāo)體系的指導(dǎo)原則評(píng)估指標(biāo)體系是立法后評(píng)估工作的依據(jù)，同時(shí)，也科學(xué)地反映立法的基本要求和客觀規(guī)律。形成評(píng)估報(bào)告立法評(píng)估分析是根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的方針、政策以及上位法、相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合評(píng)估方案所確定的評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估實(shí)施主體分析總結(jié)調(diào)查取得的數(shù)據(jù)、資料，綜合運(yùn)用法理分析、比較分析、成本效益分析、系統(tǒng)分析等方法，對(duì)評(píng)估對(duì)象作出客觀評(píng)價(jià)的過程。問卷調(diào)查具有內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)、重點(diǎn)突出、樣本科學(xué)、對(duì)象全面、既可作定性評(píng)價(jià)更可作定量分析等特點(diǎn)，能與網(wǎng)絡(luò)征求意見、聽證會(huì)座談會(huì)等方式形成良性的互補(bǔ)。（6）行政實(shí)施部門自我評(píng)估行政實(shí)施部門自我評(píng)估是指地方性法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施部門以及其他協(xié)同實(shí)施部門，在執(zhí)行該法規(guī)、規(guī)章的過程中，對(duì)執(zhí)法狀況、實(shí)現(xiàn)程度、執(zhí)法成本效益等開展的評(píng)估。（4）聽取社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)組織的意見社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)組織是代表成員企業(yè)利益，在企業(yè)與政府之間發(fā)揮“橋梁”和“紐帶”作用的民間組織?，F(xiàn)在只是將這一方式延伸到立法后評(píng)估領(lǐng)域而已。定向問卷調(diào)查可以針對(duì)與法規(guī)規(guī)章實(shí)施關(guān)系密切的人群，主要是與法規(guī)規(guī)章實(shí)施相關(guān)的人員，設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)查問卷，了解他們對(duì)制度的感受，請(qǐng)他們談法規(guī)規(guī)章實(shí)施的效果。設(shè)計(jì)評(píng)估方案可以遵循以下三個(gè)基本原則：一是實(shí)用性原則，從立法后評(píng)估需要和評(píng)估主體的主客觀條件出發(fā)，慎重設(shè)計(jì)評(píng)估方案；二是時(shí)效性原則，立法后評(píng)估往往具有很強(qiáng)的時(shí)間性，設(shè)計(jì)評(píng)估方案必須充分考慮時(shí)間效果；三是經(jīng)濟(jì)性原則，設(shè)計(jì)評(píng)估方案必須努力節(jié)約人力、物力和財(cái)力，力爭(zhēng)用最少的人、財(cái)、物和時(shí)間的投入，取得最大的評(píng)估效果。（三）基本程序地方立法后評(píng)估的程序是關(guān)于評(píng)估主體開展評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限的規(guī)則，其對(duì)取得正確的評(píng)估結(jié)論起著重要的保障作用。除此之外,來自新聞媒體的評(píng)估和民間通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的自行評(píng)估也被泛化地包括在評(píng)估主體范圍之內(nèi)，其評(píng)估結(jié)果作為民意的體現(xiàn)也能夠得到有權(quán)機(jī)關(guān)一定程度的重視。從這個(gè)角度考慮，立法的執(zhí)行機(jī)關(guān)（實(shí)施機(jī)關(guān)）更加具有優(yōu)勢(shì)。鑒此，地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府作為地方法律文件的制定機(jī)關(guān),有權(quán)而且也便于定期對(duì)實(shí)施的規(guī)章進(jìn)行主動(dòng)評(píng)估，履行立法后評(píng)估的責(zé)任,及時(shí)修改或廢止與上位法抵觸、與其他法律文件“打架”、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律要求不符、不利于維護(hù)人民根本利益的法律文件。課題組經(jīng)研究后，傾向于認(rèn)為兩者之間為委托關(guān)系。那么究竟哪一個(gè)主體是合法的主體，又是最適合當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況和法律體制的，需要我們作進(jìn)一步的研究。這是目前運(yùn)用最為廣泛的一種立法后評(píng)估制度?！缎姓S可法》中有關(guān)規(guī)章設(shè)定行政許可一年后需要重新評(píng)估的有關(guān)規(guī)定，可以算作一例。從我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐來看，主要包括以下三種：一是無法定期限的定期評(píng)估，即法律、法規(guī)、規(guī)章要求應(yīng)當(dāng)對(duì)文本或者設(shè)定的某項(xiàng)制度進(jìn)行定期評(píng)估，但并未明確具體期限和時(shí)間的評(píng)估制度。如前所述，法意識(shí)層面建設(shè)，很重要的一塊，是普通民眾法律意識(shí)的提高。通過立法后評(píng)估制度，將基層執(zhí)法人員納入評(píng)估體系中，使立法能反映執(zhí)法現(xiàn)實(shí)，可以在很大程度上提高執(zhí)法人員對(duì)所立法規(guī)規(guī)章的認(rèn)同度，進(jìn)而提高所立之法的實(shí)效。自1978年改革開放以來，我國(guó)法制度層面的建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，立法數(shù)量屢創(chuàng)新高，立法涵蓋了社會(huì)管理領(lǐng)域的方方面面。其次，通過立法后評(píng)估可以降低執(zhí)法成本。立法后評(píng)估制度，通過對(duì)一些立法指標(biāo)的分類，立法微觀技術(shù)的研究和細(xì)化，在提高立法技術(shù)水平的同時(shí)，也提高了立法前瞻性。科學(xué)發(fā)展觀，是堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。 立法后評(píng)估制度，可以在程序上完善現(xiàn)有的立法機(jī)制。地方要實(shí)現(xiàn)三個(gè)環(huán)節(jié)的良性互動(dòng)、和諧共生，通過“回頭看”的形式有針對(duì)性地審查、審核和評(píng)價(jià)。”[29]對(duì)某一規(guī)范采取內(nèi)在立場(chǎng)意味著對(duì)該規(guī)范的承認(rèn)，認(rèn)為其是一種有約束力的行為標(biāo)準(zhǔn)，行為自愿地以此為指導(dǎo)，而不在每一個(gè)別情況下考慮遵守或違法規(guī)范時(shí)可能帶來的利與弊；同時(shí)，不是合乎規(guī)范的行為給其個(gè)人帶來的好處或者偏離規(guī)范的行為給其造成的損害，而是其他原因?qū)θ藗冊(cè)诰唧w情況下遵守規(guī)范起著決定性的作用，這就決定立法與公民守法之間注定有某種互動(dòng)的關(guān)聯(lián)。”[28]因此，可以說，正是執(zhí)法者的執(zhí)法、司法者對(duì)法律的正確理解與恰當(dāng)運(yùn)用賦予了法律以真正的生命，這是法律真正獲得有效性的關(guān)鍵。蘇力先生認(rèn)為：“在立法時(shí)考慮資源配置追求效益最大化時(shí)，更應(yīng)當(dāng)注重立法后司法執(zhí)行的費(fèi)用和收益?；诜审w系一體化的立場(chǎng)，地方立法也應(yīng)從“立法、司法、守法”一體化的整個(gè)法律系統(tǒng)[26]的要求出發(fā)，不僅要研制出地方性法律文本，而且在研制法律的同時(shí)顧及司法與守法的可能。而地方立法后評(píng)估制度，恰恰為我們提供了維護(hù)法制統(tǒng)一、及時(shí)糾正地方先行立法的偏頗與局限，建立地方與中央和諧立法關(guān)系的一種途徑。同時(shí)，由于近年來我國(guó)部門規(guī)章和政府規(guī)章大量膨脹，立法中利益沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，中央與地方立法關(guān)系上仍然呈現(xiàn)“剪不斷，理還亂”的局面。中央立法本身具有抽象性、原則性和概括性，在立法上更強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的總體構(gòu)建，具有“框架式立法”的特點(diǎn)，從而留給地方立法權(quán)更大的創(chuàng)新空間；地方根據(jù)《立法法》的規(guī)定享有地方立法權(quán)?！懊裰饕笤诜芍刃蛑斜磉_(dá)的一般意志和從屬該秩序的個(gè)人的意志之間有最大限度的符合；這就是為什么法律秩序要由受該秩序約束的那些人根據(jù)多數(shù)原則來加以創(chuàng)造?！盵18]國(guó)家的法律秩序是一個(gè)不可分的整體，但在創(chuàng)造法律秩序的不同階段上可以采用不同的模式。作為立法機(jī)關(guān)，需要及時(shí)掌握其所制定的法規(guī)規(guī)章從效力轉(zhuǎn)化為實(shí)效的狀態(tài)和程度。因此，法律的制定即立法本身雖不直接產(chǎn)生法律實(shí)效，但是其作為基礎(chǔ)性的要件，與法律實(shí)效密切相關(guān)。法律效力只有在實(shí)踐中外化為法律實(shí)效時(shí)，才能在量上進(jìn)行衡量，才能擺脫純粹規(guī)范的層面、對(duì)人們的實(shí)際行為發(fā)生實(shí)踐性的影響，才能實(shí)現(xiàn)法律的既定目標(biāo)。立法后評(píng)估可以被看作是這股具有革新除舊之力量的來源之一。但所謂“法有限，情無窮”，在迅速應(yīng)對(duì)情勢(shì)的變化、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)新的需求等方面，無論立法者如何費(fèi)盡心機(jī)，成文立法某種程度上都存在著不足——法律表述的越明確，它適應(yīng)形勢(shì)變化的能力就越差。杜威所言：“人們需要知道社會(huì)通過法院將會(huì)加諸于其具體行為上的法律后果，了解他們所承擔(dān)的責(zé)任，并且期望在一個(gè)特定訴訟中獲得某種益處。穩(wěn)定與僵滯——成文立法永遠(yuǎn)的兩難困境如果說自從清末修律開始，中國(guó)便逐漸告別了傳統(tǒng)的中華法系的話，那么，從隨后將近一個(gè)世紀(jì)的中國(guó)對(duì)外國(guó)法律文化與法律制度不遺余力的借鑒和移植來看，當(dāng)下的中國(guó)法律文化更傾向于具有大陸法系的氣質(zhì)。國(guó)內(nèi)外已有的立法后評(píng)估制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐，為我們判斷這項(xiàng)制度的可能性，無疑是給了正面的評(píng)價(jià)和肯定的結(jié)論。2006年底，深圳市人大常委會(huì)主任會(huì)議決定對(duì)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)檔案與文件收集利用條例》進(jìn)行評(píng)估，成立由一位市人大副主任為組長(zhǎng)的評(píng)估工作組，集納市人大法委、市政府法制辦、市檔案局等各方力量，通過執(zhí)法部門評(píng)估、專題調(diào)研、人大代表參與以及專家評(píng)估的方法開展工作?！毙姓C合評(píng)價(jià)是以上二者的綜合，即不僅涉及到行政項(xiàng)目、措施的評(píng)估，還包括項(xiàng)目、措施涉及到的政策的評(píng)估。德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部在20012002年頒布了三套指導(dǎo)性文案，分別是《立法效果評(píng)估手冊(cè)》、《立法效果評(píng)估入門》以及《立法效果評(píng)估的實(shí)踐測(cè)試》，以推廣立法效果的評(píng)估方法。（二）建立立法后評(píng)估制度是國(guó)際上較為普遍的做法立法后評(píng)估制度，并非是我國(guó)所獨(dú)創(chuàng)。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）中，提出了建立立法成本效益制度的要求，其第十七項(xiàng)規(guī)定：積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。建立立法后評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)將定量分析與定性分析相結(jié)合，使評(píng)估過程更具有可操作性，也使評(píng)估結(jié)果更具有科學(xué)性，從而在整體上提高本市立法質(zhì)量和工作水平，使