【正文】 運行監(jiān)督難實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權力和財力勢必更加集中，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關鍵因素。另外，農業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。大部制改革不是簡單的機構裁剪合并，而是要協(xié)助政府權力的重組，不管從組織結構來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權力監(jiān)督問題。但是，在計劃經(jīng)濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應有所能也有所不能，當政府包攬經(jīng)濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。但是，大部制改革并不是由中國領銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。應當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關機構整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結構。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要回應技術發(fā)展的需要。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。實行“大部制”，能適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監(jiān)督，在大部制組織結構的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現(xiàn)預期目標。解決措施：第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉變職能同步進行，并下放一些管理權力。實行大部門的設置，有利于優(yōu)化政府組織結構、提高行政效能，進一步轉變政府職能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調機構，大大降低行政成本。大部制改革要注重構建部際之間的協(xié)調配合機制, 有必要通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務, 也可以委派專職協(xié)調角色、通過設計矩陣結構交叉協(xié)調等多種方式來進行部際之間的協(xié)調, 以應對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。大部制改革之后的部門機構, 其內部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結合性,又要管理組織內部各組成部分的相互依賴性。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”，這意味著大部制的整體構建要與政府決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調、相互制約，并在此基礎上建立權力機構和運行機制。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。三要在事權明確、財力配備相適應的情況下，建立嚴格的財政制度。一直以來，我國中央和地方實行條塊結合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構設置呈“蜂窩煤”結構，下上一般粗，各個部門常常“依法扯皮”，導致行政效率降低，最后無人承擔責任。這個問題困擾著政府。相反,如果責任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務職責與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費精力并產(chǎn)生非故意的冗員。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調政府的主要職能是管理社會公共事務，提供公共產(chǎn)品和公共服務；公正性，強調政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護社會的公平正義；服務性，強調政府管理社會公共事務的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務。越位與缺位是“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的直接表現(xiàn)。二、大部制改革的原因（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求為什么要進行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機構設置已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，用一句老話說，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒管好”；從深層次原因看，是在我國逐步進入市場經(jīng)濟國家行列、進行經(jīng)濟社會政治文化全方位改革對行政體制改革的必然要求。（六）組建環(huán)境保護部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。財政部要改革完善預算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善公共財政體系。政府職能發(fā)生轉變，已將經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務明確為政府主要職能?！按蟛恐啤睂嵭许槙车倪@些國家都有共同的特點，那就是市場經(jīng)濟比較完善、發(fā)達，同時政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領域，但政府不是什么都管，主要負責經(jīng)濟調節(jié)。另一方面，大部制改革會把各部門中存在的職能交叉、正處多門、互相扯皮的問題通過改變組織形態(tài)來加以抑制，這些都直接影響現(xiàn)實的部門利益。比如先對一些職能嚴重交叉、業(yè)務相近的部門進行整合，然后再總結經(jīng)驗，考慮對下一部分的部門進行整合，最后摸索出一條適合中國政府改革的一道路。我認為大部制改革不僅僅只是把政府的機構和人員縮減的一個過程，更重要的是目的在于轉變政府職能、調節(jié)政府、市場和社會的關系，減少政府對資源、企業(yè)和經(jīng)濟社會文化活動的直接控制。那么我們來分析這兩種改革模式。比如，公安部與安全部，司法部與政法委，廣電總局、文化部與中宣部的區(qū)別。第二、有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。努力構建和諧政府、服務型政府，為社會、市場、公民提供各種優(yōu)質的服務，推動經(jīng)濟的有序健康發(fā)展，維護人民群眾的根本利益是我國大部制改革的外部動力。到目前為止，我國國務院已經(jīng)批準了15個地方政府的改革方案，這一舉動同時也標志我國的大部制改革已經(jīng)從中央政府向地方征服穩(wěn)步的前進了。只有先了解什么是大部門制，然后分析大部制存在的現(xiàn)狀和問題是什么，大部制改革才能順利和有序的進行。從而實現(xiàn)我國有限政府、服務政府、責任政府、廉潔政府、廉價政府的目標。總體來說我認為黨中央和國務院在新的歷史時期提出大部門制改革的背景是全面推進政府轉型以及行政管理體制的改革。但我國學者認為政府職能的轉變、政策制定的科學性和有效性是大部制改革應該適應的問題。這時候能不能按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督的改革思路重構政府權力機構和政府的運行機制至關重要。所以我國在大部制改革的策略和方法上還沒有經(jīng)驗，因此就需要我們根據(jù)我國的國情和社會主義市場經(jīng)濟的需求摸索出一條適合我國大部制改革的道路。要使我國的大部制改革向更廣泛、更有效、更深入的方向發(fā)展，我們必須要對大部制的性質、特點、目的和意義以及國外關于大部制改革的經(jīng)驗了如指掌，這樣的話我們才能提出適合我國社會主義市場經(jīng)濟的大部制改革。因此我們在進行大部制改革的時候為了避免負面效應的產(chǎn)生，應該對政府機構進行逐步的改革。首先，在重組政府機構和人員編制的時候要使它們向著科學化、法治化、規(guī)范的轉變。然而由于改革過于急切，機構改革缺少事前籌劃和事后補救，缺乏對裁撤官員的安置方案。就國務院組成部門而言，1982年改革之前最多的時候為100個，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機構和職能調整開始由經(jīng)濟適應型目標模式向社會回應型目標模式轉變，由權力型政府定位向服務型政府定位轉變。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。不再保留國防科學技術工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務院信息化工作辦公室。將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部。明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調、組織查處食品安全重大事故的責任。這種由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強了管理，實際上是減輕了部門應承擔的責任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應有的公共服務和宏觀管理職能。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實行的是部門行政，它是在計劃經(jīng)濟體制下提出來的。”帕金森定律揭示，行政職能部門有一種自我膨脹的內在傾向，不斷的增長機構和人員是它的生存本能。(2)問責困難。因此, 必須轉變以往政府機構改革重機構、輕功能的做法, 探索機構整合與職能轉變有機統(tǒng)一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。可以說，大部制改革需要行政體制改革的整體推動。將提供公共服務的職能主要交由基層政府，強調中央政府在重大問題上的決策責任，應該說切中了問題的關鍵所在。其次，要解決行政區(qū)劃層級過多的問題。再次，解決政府權力結構和運行機制問題。當然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。(1)部內協(xié)調大部制的擴展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導致協(xié)作難度也呈上升趨勢。另一種可能是部際