【正文】 運行監(jiān)督難實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權力和財力勢必更加集中，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關鍵因素。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。大部制改革不是簡單的機構裁剪合并，而是要協(xié)助政府權力的重組，不管從組織結構來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權力監(jiān)督問題。但是，在計劃經(jīng)濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應有所能也有所不能，當政府包攬經(jīng)濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。但是，大部制改革并不是由中國領銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。應當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調(diào)整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關機構整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結構。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要回應技術發(fā)展的需要。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調(diào)查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。實行“大部制”，能適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監(jiān)督，在大部制組織結構的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現(xiàn)預期目標。解決措施：第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉變職能同步進行，并下放一些管理權力。實行大部門的設置，有利于優(yōu)化政府組織結構、提高行政效能，進一步轉變政府職能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機構，大大降低行政成本。大部制改革要注重構建部際之間的協(xié)調(diào)配合機制, 有必要通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務, 也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過設計矩陣結構交叉協(xié)調(diào)等多種方式來進行部際之間的協(xié)調(diào), 以應對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。大部制改革之后的部門機構, 其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調(diào)。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴性。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制”，這意味著大部制的整體構建要與政府決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎上建立權力機構和運行機制。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。三要在事權明確、財力配備相適應的情況下，建立嚴格的財政制度。一直以來，我國中央和地方實行條塊結合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構設置呈“蜂窩煤”結構，下上一般粗，各個部門常常“依法扯皮”，導致行政效率降低，最后無人承擔責任。這個問題困擾著政府。相反,如果責任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務職責與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費精力并產(chǎn)生非故意的冗員。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調(diào)政府的主要職能是管理社會公共事務，提供公共產(chǎn)品和公共服務；公正性，強調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護社會的公平正義；服務性，強調(diào)政府管理社會公共事務的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務。越位與缺位是“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的直接表現(xiàn)。二、大部制改革的原因（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求為什么要進行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機構設置已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，用一句老話說，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒管好”；從深層次原因看，是在我國逐步進入市場經(jīng)濟國家行列、進行經(jīng)濟社會政治文化全方位改革對行政體制改革的必然要求。（六）組建環(huán)境保護部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。財政部要改革完善預算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善公共財政體系。政府職能發(fā)生轉變，已將經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務明確為政府主要職能?！按蟛恐啤睂嵭许槙车倪@些國家都有共同的特點，那就是市場經(jīng)濟比較完善、發(fā)達，同時政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領域，但政府不是什么都管，主要負責經(jīng)濟調(diào)節(jié)。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發(fā)展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經(jīng)驗。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數(shù)量和官員及公務員規(guī)模能在數(shù)量上控制住，其重要原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。同時，大部制改革必然涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和實行綜合立法。因此，必須進一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關系，做到各負其責、相互協(xié)作。在大部制改革中還需要著力解決市場監(jiān)管體制問題。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。一是整合職能。一要總體統(tǒng)籌職能設置。一要回應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。因為大部制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。，在國務院現(xiàn)有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現(xiàn)的現(xiàn)實意義。大部制強調(diào)的是部門職能的有機統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協(xié)調(diào)職能機構統(tǒng)一和專業(yè)分工的關系，對于協(xié)調(diào)部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經(jīng)濟轉型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。構建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調(diào)。三、推行大部制改革需要重點研究的若干問題 、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調(diào)查和總結我國機構設置和改革的經(jīng)驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。市場監(jiān)管，社會管理和公共服務，所以核心機構數(shù)量相應較少。但是從實際的運行狀況來看，國務院部門之間仍然存在嚴重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務上形成“多龍治水水難治”的局面。中國人民銀行要進一步健全貨幣政策體系，加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，維護國家金融安全。（三）組建工業(yè)和信息化部。國家郵政局改由交通運輸部管理。不再保留國家環(huán)境保護總局。在改革開放30 年的歷史進程中，我國的行政體制改革取得了一些成就。三是我國過去長期實行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級政府的機構設置和運行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟干預型”痕跡。這種公共行政包括公共管理職能、公共權力運行、公共組織體系、公共財政體制、公共治理結構及公共效能管理。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關于政府職能覆蓋的范圍。在我國目前的行政體制下, 多個部門機構之間在職責上存在交叉, 這導致同一任務承載著多個部門機構的多重管理, 表面上看似乎是加強了管理力度, 但實際上造成了部門之間對責任的推諉與扯皮。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險: 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標。因此，必須按照市場經(jīng)濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規(guī)范。現(xiàn)在的財政結構是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉移支付。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。這種制約從行政體制角度看，是在行政權內(nèi)部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權