【正文】 ”[30]我國在公共安全服務(wù)的生產(chǎn)和提供上長期以來一直主要由政府獨家全面生產(chǎn)和提供。如目前我國有的地方公安部門推行的公民可以自己挑選辦案人員的制度，[29]就是對公民在要求辦案公正、嚴(yán)格執(zhí)法方面的一種回應(yīng)措施，同時也加強(qiáng)了公民對公安民警在執(zhí)法辦案方面的監(jiān)督，增進(jìn)了公民對公安工作的信任?！盵28]舉例來說，在由于公安機(jī)關(guān)治安防范工作和對犯罪活動打擊不力使政府對公共安全服務(wù)供給不足或供給無效，從而使犯罪活動日益增加的情況下，對受到犯罪活動影響的任何公民或社群(munity)都有“潛在的危害影響”，由于犯罪活動而給社會發(fā)展帶來的危害等于如果沒有公共安全部門提供公共安全服務(wù)時所可能遭受的損害。在一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)和社會科學(xué)文獻(xiàn)中，“提供”和“生產(chǎn)”這兩個術(shù)語是交替使用的。所以我們有必要從其所服務(wù)的對象這個角度對其進(jìn)行簡要的劃分，在這里我們借鑒美國學(xué)者奧斯特羅姆對警察服務(wù)的劃分，把警察服務(wù)分為直接服務(wù)（direct service）和間接服務(wù)（auxiliary service）。顯然私有私益物品是純粹的私益物品，如私人保鏢；而公有公益物品則是純粹的公益物品，如國防、社會治安。 還有一種物品，具有非排他性的特點，在消費上也不具有競爭性，但這種特點到一定程度就會消失，出現(xiàn)排他性和競爭性的問題。因此判斷一項公益物品并不難，只要看它是否具有非排他性和非競爭性的特點就可以了。其實，這種劃分方法并不嚴(yán)格，也并不科學(xué)，可以說是在二元思維影響下的一種條件反射，并不是建立在對物品的深思熟慮的、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上的。 第五節(jié)、公共安全服務(wù)的制度安排 前面我們主要對公共安全服務(wù)的物品屬性及相關(guān)的理論變遷情況進(jìn)行了概括和總結(jié)，可以說，仍然只是理論上的抽象。假設(shè)存在策略行為和信息傳輸問題，改進(jìn)的競爭被看作是減少策略行為的一種方法，盡管在集體物品的提供和生產(chǎn)方面任何制度安排都不可能排除機(jī)會主義。多個管轄單位有利于實現(xiàn)財政平衡（Olson，1969），使受益者承擔(dān)成本。 三、多中心理論 1961年，與單中心的學(xué)者相反，以文森特在比較大的群體中，有關(guān)供給的決定通過投票機(jī)制授權(quán)給公共官員做出。比如不同的小區(qū)對娛樂服務(wù)需求方面的差異。如警察服務(wù)中的犯罪實驗室和指揮中心控制系統(tǒng)是資本密集性的，并且對人們在整個地區(qū)的生活和工作都有重大影響；而警察治安巡邏卻不是資本密集性，是人力密集性的，并且直接有利于一部分組織和個人，并且警察治安巡邏的外部效應(yīng)也比較有限，一般只限于一定的地區(qū)。投票者通過單一的選舉機(jī)制，可以有效地表達(dá)其對各種各樣的城市公益物品和服務(wù)的偏好； 現(xiàn)在，人們的政策方案是運用斯密的市場秩序理論來處理所有的私益物品，而用霍布斯的國家主權(quán)秩序理論來處理所有的公益物品。個人組織企業(yè)，尋求通過生產(chǎn)和交換取得獲益的機(jī)會。 公共安全服務(wù)的理論變遷歷程表明，沒有一個最優(yōu)的理論能夠解決現(xiàn)實中的所有問題。在一體化結(jié)構(gòu)中，上級通過控制每個公共雇員向作為選任的公共官員的執(zhí)行長官負(fù)責(zé)。阿羅所言，“在這些公共事物方面，市場并沒有發(fā)揮作用；霍布斯的可怕的主權(quán)者也沒有干預(yù)以使其處于正常。盧梭等19世紀(jì)偉大作家所設(shè)想的公民民主制國家?；舨妓箘?chuàng)造了由“信約”所確定的“利維坦”：“因為詞語的過于軟弱無力，如果沒有對某種強(qiáng)制力量的畏懼心理存在時，就不足以束縛人們的野心、貪欲、憤怒的其他激情。 可以說，公共活動是多樣的，公共職能是復(fù)雜的，現(xiàn)實中并不見得必須由公共部門單獨行使公共職能，從而提供或生產(chǎn)公共服務(wù)和物品。而且那些執(zhí)意保家衛(wèi)國的戰(zhàn)士與私人雇傭軍相比，具有更多的犧牲精神和更強(qiáng)的戰(zhàn)斗力。內(nèi)格進(jìn)行了較為詳細(xì)的探討。 前者實際上是地方性公益物品，后者實際上是私益物品。諸如此類的例子舉不勝舉。可以說正是由于有了國家給我們提供的公共安全服務(wù)，為我們的發(fā)展提供了良好的社會秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學(xué)習(xí)，憧憬著美好的未來。 公共安全服務(wù)的上述特點說明公共安全服務(wù)是公益物品。如前文所說，警察和國防戰(zhàn)士冒著生命危險，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭，確保了國家和社會的安全與穩(wěn)定。國防、全國的治安服務(wù)是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K） 全體消費者的消費總量等于任何一位消費者的消費量，并且人們消費由于國防和社會良好的治安環(huán)境所帶來的效益，以及提供和生產(chǎn)國防安全和良好的社會治安環(huán)境的成本并不因為享受它的人數(shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。公共安全服務(wù)的公益性：理論的探討 如隨著收費技術(shù)的提高，以前無法實行付費消費的物品現(xiàn)在可以很容易地收費。在市場交換的條件下，一種商品或服務(wù)的價格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。因為收費的困難或收費成本太高，生產(chǎn)者無法得到足夠的生產(chǎn)回報，生產(chǎn)成本難以得到必要的價值補(bǔ)償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產(chǎn)者還要高，會挫傷生產(chǎn)者積極性，導(dǎo)致公益物品的供給不足。 這樣，通過對比公益物品與私益物品的特點來分析公共安全服務(wù)的性質(zhì)時，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。只是個體對公益物品的消費取決于該公益物品向社會提供的總量。[18] 因此，私益物品滿足三個特性。 X j = S x ji （j = 0，… ，J） i206。所以說公益性是公共安全服務(wù)的邏輯起點，并且公益性的安全服務(wù)對于一個地區(qū)，一個國家乃至整個世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。 顯然，在公益物品領(lǐng)域，財產(chǎn)的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會內(nèi)生地產(chǎn)生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機(jī)制，導(dǎo)致公益物品供給的無效率。企業(yè)、個人是公益物品的消費者，理應(yīng)付費。 同樣，公益物品消費上的非排他性，決定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥競爭的，因而也會誘發(fā)人的惰性和搭便車動機(jī)，使個人和以贏利為目的的企業(yè)缺乏足夠的積極性和工作熱情去關(guān)心和發(fā)展公益物品。個人并不因多關(guān)心公有財產(chǎn)就多得一些效用，也不因少關(guān)心公有財產(chǎn)就少得一些效用。但是，“應(yīng)該”并不等于“現(xiàn)實”。這兩種不對稱，就可能引發(fā)投機(jī)行為。這時理性的人一旦有機(jī)會，就會實施規(guī)避責(zé)任、搭便車或者尋租等有利于私人而不利于公共利益的行為。 經(jīng)濟(jì)人的特點是追求互利，其格言是“不可天下人負(fù)我，我也不負(fù)天下人”、“拔一毛而利天下不為，拔天下一行利已也不為”。在這樣的社會里人人為了自己的利益而侵害他人，同時人人也被他人所侵害，所以說在這樣的社會里是沒有安全可言的，這樣的社會是可怕的。[15]不同的人處于不同的沖動之中，不同的沖動的互動就構(gòu)成了不同的人際關(guān)系，不同的人性的沖動決定了人們行為選擇方式。 我國有自己特有的國情，我國經(jīng)濟(jì)處于與他國經(jīng)濟(jì)不同的歷史發(fā)展階段，決定了我國社會經(jīng)濟(jì)生活中，公益物品與私益物品的性質(zhì)和邊界以及公益物品的品種、結(jié)構(gòu)、各種公益物品的公益性程度，也有著與其他國家不同的特點。理論上，人們可以較容易地給出公益物品與私益物品的定義，但現(xiàn)實中，二者之間并沒有十分嚴(yán)格的邊界。比如在治安方面，一個政府花費了大筆預(yù)算，創(chuàng)造了良好的治安條件，這時要把良好的治安局限在部分人里是非常困難的，除非設(shè)置關(guān)卡，不讓他人進(jìn)入本地區(qū)。多數(shù)公益物品，如公共治安、消防或消除空氣污染，也是不可分的；它們也不可能只向愿意付費的個人出售。 （二）公益物品 私益物品的排他性是顯而易見的。 （一）私益物品 第二節(jié)所以說公益物品理論、私益物品理論等有關(guān)物品的理論是IAPP分析框架的重要理論組成要件，在本文中也將花相當(dāng)?shù)墓P墨來對物品的屬性進(jìn)行探討。比如公共住房供給政策導(dǎo)致住房供給緊張，并導(dǎo)致各方面的負(fù)激勵，不能實現(xiàn)安居；基礎(chǔ)設(shè)施公共供給，往往導(dǎo)致缺乏維護(hù)的問題；安全服務(wù)集權(quán)化安排反而無法實現(xiàn)有效的安全服務(wù)；自然壟斷行業(yè)國有化無效，過分管制導(dǎo)致無效，管制改革要適當(dāng)?shù)取?三、分析框架 現(xiàn)在許多制度分析都依賴于簡單的分類，把制度安排要么歸入公共，要么歸入私人，即要么作為國家的一部分，要么作為市場的一部分。人類進(jìn)行一切活動的主要動因之一來自于某種利益的需要，制度變遷活動也是如此。任何一項條件的缺失，為可能形成均衡的制度狀態(tài)，也不可能實現(xiàn)利益均衡。制度是在解決行為主體之間的利益最大化目標(biāo)的沖突中產(chǎn)生和發(fā)展起來的。在這種制度狀態(tài)下，行為主體自愿接受這種規(guī)則，實現(xiàn)了社會的穩(wěn)定與發(fā)展?！盵9]本文所提的制度就是從這個意義上講的。特定的規(guī)則通常在特定的社區(qū)內(nèi)得到普遍承認(rèn)，因為它們?yōu)榕c決策有關(guān)的預(yù)期提供了基礎(chǔ)。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是當(dāng)今許多經(jīng)濟(jì)學(xué)流派或理論的一種綜合?！爸贫缺仨氹S著環(huán)境刺激的變化而變化，因為就其性質(zhì)而言，它就是對這類環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應(yīng)的一種習(xí)慣方式，而這些制度的發(fā)展也就是社會的發(fā)展?！盵2]一項制度的好壞與相關(guān)的個人或組織所能獲得的收益大小直接相關(guān)。但是，并不能因此推導(dǎo)出政府必然能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置效率。而政府、市場以及自治組織，都是公益物品領(lǐng)域必然存在的搭便車的解決之道。 “安全是市民社會的最高概念，是警察概念；按照這個概念，整個社會的存在都只為了保證它的每個成員人身、權(quán)利和財產(chǎn)不受侵犯”。 第一節(jié)從日常生活來看，中國公民對安全的投資也日益增大，如越來越多的家庭開始花數(shù)目不小的資金安裝防盜門和鋼窗架子。絕大多數(shù)國家都采取了政府壟斷經(jīng)營公益物品的方式，尤其是在公共安全服務(wù)上，這導(dǎo)致了公共安全服務(wù)的有效供給不足和供給上的低效率?！?正是由于制度與人的行為的密切相關(guān)性，吸引了無數(shù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會學(xué)家對制度進(jìn)行研究的濃厚興趣，這也使制度理論得以不斷的豐富和發(fā)展。而集體行動與所謂的制度密切相關(guān)，后者告訴個人能夠、應(yīng)該、必須做什么，或者是相反?！盵5]這個定義指出了制度在執(zhí)行方式上的性質(zhì)差異，一種是自覺施行的制度，另一種是需要強(qiáng)制實施的制度?！盵8] 上述各種議論可以說是關(guān)于制度范疇的歸納性描述，前述各種定義都離不開規(guī)則這個核心概念，所以說制度的核心在于它是用以限定人類行為的規(guī)則，是約束行為主體利益行為的一系列規(guī)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從制度入手涉及利益均衡的問題。由于社會是由多個行為主體組成的，所以某一行為主體的利益最大化目標(biāo)最初可能會與另一行為主體相沖突?！叭魶]有約束，我們將存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在。 正如諾斯所言，制度變遷就是“制度創(chuàng)立、變更隨著時間變化而被打破的方式”。但是，制度均衡不是一種常態(tài)，而制度非均衡才是一種常態(tài)，因為人的需求是無止境的增長的，人們對于利益的最大化的追求也是無限度的?，F(xiàn)在我對IAPP這一分析框架進(jìn)行簡單的介紹： 首先，探索有關(guān)物品和服務(wù)的性質(zhì)，在這一框架中，把任何物品或者服務(wù)都看作是復(fù)雜的，并且可以進(jìn)行細(xì)分，而不是籠統(tǒng)地分為私益物品或公益物品。所以在IAPP分析框架里，很關(guān)注人的理論，對人性的研究是一個非常重要的分析維度。全文沒有將目標(biāo)定在得出一種具體的結(jié)論上來，只是想通過運用IAPP分析框架對公共服務(wù)進(jìn)行制度上的分析，分析各種制度安排的優(yōu)與劣，探討現(xiàn)實中各種制度安排的改進(jìn)與完善。理論上這一簡單的劃分有利于進(jìn)行理論分析，減輕了理論分析的難度；現(xiàn)實中，公與私的劃分關(guān)系到物品的供給制度安排，如私益物品的供給用市場制度安排，公益物品的供給用政府制度安排。從私到公的轉(zhuǎn)換并不是無條件的，它的條件是所涉及到的物品和服務(wù)必須是私益物品(private goods)。私益物品的這兩個特征，使得私益物品的消費和生產(chǎn)是可分的，也就是說它有可能界定私益物品的產(chǎn)權(quán)，從而為市場競爭提供財產(chǎn)權(quán)的條件。公益物品的非排他性也是非常明顯的，比如公共安全服務(wù)中的國防，國防不由私人企業(yè)提供，因為原因之一就是不付錢的公民也能夠享受其收益。公益物品的這兩個特性，使得公益物品的消費是不可分的，也就是說它不可能界定產(chǎn)權(quán)，從而也就不可能為市場競爭提供產(chǎn)權(quán)的條件。 依上述理論，判斷一項物品或服務(wù)的屬性應(yīng)當(dāng)并不難，只要看它是否具有排他性和競爭性就可以了。與此相反的情況是，在一定條件下，私益物品也具有公益性，例如在戰(zhàn)爭期間，許多私益物品都會變成公益物品。人的屬性：一個重要的分析維度 公益物品的生產(chǎn)和供給活動是有利于全社會的最大的公益行為，發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)可以增進(jìn)社會整體福利水平的提高，可以說是對大家都有好處的事情，這個道理人人都懂。 政治人的特點是一心一意為自己謀利益，并且不惜犧牲他人的利益，也就是我國古代韓非子所主張的人性本惡。烏托邦和道德至善主義都是道德人世界的典型。在本文中，對人性的前提假設(shè)是人性是復(fù)雜的，更確切地說，人是有限理性的，即人所面臨的環(huán)境是復(fù)雜的。信息不對稱、不全面，涉及到地方性知識和科學(xué)知識的不對稱。 大家都平等地、無差異地享有公有財產(chǎn)的各項權(quán)利，因而所有權(quán)機(jī)制對每個人行為的激勵約束作用也是等量的、同力度的、無差異的。后者對公有財產(chǎn)的關(guān)心程度要大大高于前者。 從消費和需求角度看，企業(yè)和個人在消費公益物品時有“搭便車”動機(jī)和不愿主動付款的問題。市場對此無能為力，因為市場通行的原則是等價交換、自愿付款，市場機(jī)制不具有向企業(yè)和個人收繳消費公益物品費用的能力，因而也就不具有生產(chǎn)和再生產(chǎn)公益物品的能力。 公共安全服務(wù)的邏輯起點：公益物品 公共安全服務(wù)無疑具有公益性的特點，所以說公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)就是公益物品理論。斯蒂格里茨與安東尼公益物品的消費具有非排他性。 公益物品的生產(chǎn)具有較高甚至無法計量的私人交易成本。在多數(shù)情況下，個人不管付費與否，都不能被從公益物品的消費中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應(yīng)給不同的公益物品消費者。 與科斯不同，從約翰一般地說，凡是公共消費的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費而無私人消費的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。如目前較為普遍的是單位的保安服務(wù)由保安公司實行有償提供服務(wù)，這樣至少可以限制過量消費，減少消費擁擠。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務(wù)。即完全沒有必要排他。由政府或國家提供公共安全服務(wù)可以說是人類無數(shù)次理性選擇的結(jié)果，如果沒有集體提供任何的安全服務(wù)的話，那么人類必將倒退到原始的以強(qiáng)凌弱的戰(zhàn)爭狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個人福利最大化，又能保證“公”，即社會經(jīng)濟(jì)生活實現(xiàn)瓦爾拉均衡[21]和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場