【正文】 務(wù)體系的現(xiàn)狀和走向。．目前關(guān)于基層法律服務(wù)所角色的主流觀點評價和政府的政策趨向是什么？其理由（各）是什么？受到哪些主客觀因素的影響？以上所有信息都要用文獻資料所提供的事實或信息說話，而不能憑借研究者的主觀猜測。這些考察點的意義并不在于它們的代表性或典型性（雖然它們也可能在某些方面代表了某些經(jīng)濟、社會、文化背景基本相似的地區(qū)的典型特色），而在于它們是整個中國基層法律服務(wù)所的縮影。對于司法局的考察目的，主要是了解該地區(qū)法律事務(wù)所的概況及其在司法局統(tǒng)轄的基層法律服務(wù)體系（包括律師事務(wù)所、調(diào)解委員會和法律援助）中的相對角色，特別是相對于律師而言的利弊得失，其中包括司法局作為對整個法律服務(wù)體系的統(tǒng)一管理者對于法律事務(wù)所現(xiàn)實作用的評價和對其前景的預(yù)測和愿望。）對于當(dāng)事人的考察目的，主要是了解當(dāng)事人在面對糾紛、希望獲得法律救濟特別是司法救濟時，如何獲得關(guān)于法律服務(wù)市場的信息，他們?yōu)楹巍⑼ㄟ^何種途徑選擇了某位法律工作者或某位律師，他們對于所獲得的法律服務(wù)滿意度如何，等等，從法律服務(wù)市場的消費者的角度來評價法律服務(wù)所在整個基層法律服務(wù)體系中的作用。為了從不同角度接近和了解調(diào)查對象，我們在不同地區(qū)選擇了不同進路：在地的調(diào)查是通過該地人大法工委介入的；在縣地的調(diào)查是通過該地開發(fā)區(qū)介入的；在縣地的調(diào)查是通過檢察院介入的；在地的調(diào)查直接是在當(dāng)?shù)厮痉ㄑ芯克鶐椭逻M行的。文獻資料是對歷史的現(xiàn)實表達和對現(xiàn)實的歷史記載。調(diào)查組曾專門就這些數(shù)字的統(tǒng)計方法詢問過有關(guān)職員，我們獲得的答復(fù)或者模凌兩可或有意回避，或者直白地告訴我們：這些數(shù)據(jù)并不都是真實的。由該地區(qū)司法局組織的由司法所所長和法律服務(wù)所全體成員參加的座談會，也邀請各個律師所的代表、負責(zé)法律援助的司法局官員或律師參加，由他們介紹本部門或本單位或本人的基本情況的過程中，調(diào)查組不斷插話，有針對性地提問，并啟發(fā)其他與會人員的積極討論。個別訪談。這種印證由于調(diào)查者直面消費者（實際上也正是本項目預(yù)期的受益對象）進行考察，因而對于項目結(jié)論的合目的性特別重要。無論這些信息能否用言語來表達，在感性上對于我們最終觀點和結(jié)論的形成都產(chǎn)生了不同程度的影響，或者說這些信息或印象是我們的演繹觀點和結(jié)論所不可或缺的若干鏈條。截止年底，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所個，擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律工作者人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所共調(diào)解糾紛件，協(xié)助辦理公證件，民事訴訟代理件，非訴訟代理件，擔(dān)任基層政府和企業(yè)常年法律顧問家，文秘法律文書件，解答法律咨詢?nèi)舜?，挽回?jīng)濟損失萬元，各項業(yè)務(wù)比年均有較大幅度增長?？傮w來看，年代的整頓和改革強化了基層法律服務(wù)體系。年月，司法部頒布《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”；同年月，“國辦發(fā)（）號”和“清辦函（）９號”文件則指出，法律服務(wù)所“不再屬于行政掛靠機構(gòu)或事業(yè)單位，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制執(zhí)業(yè)組織形式”。然而到年，全國共有基層法律服務(wù)所銳減到個（較上年減少個），基層法律服務(wù)工作者總數(shù)為較上年減少人；服務(wù)業(yè)務(wù)除訴訟代理略有上升外，但其他業(yè)務(wù)都明顯下降。．基層法律服務(wù)所與基層司法所——“一套人馬，兩塊牌子”的形成。年月司法部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》也規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所辦理各項法律服務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其司法助理員（司法所）的領(lǐng)導(dǎo)下進行。十幾年前，律師事務(wù)所從行政機關(guān)逐步脫鉤獨立、完全走向市場（不過在許多農(nóng)村基層，國營律師事務(wù)所仍是當(dāng)?shù)刂饕蛭ㄒ坏穆蓭熓聞?wù)所），時至今日，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為據(jù)點的基層法律服務(wù)所也正按照同樣的思路開始與其行政主管機關(guān)司法所脫鉤、走向市場。．基層法律服務(wù)所與人民調(diào)解委員會——同一司法所領(lǐng)導(dǎo)下的職能交叉的服務(wù)實體。但基層法律工作者主持達成的調(diào)解協(xié)議不具有約束力，只能靠雙方當(dāng)事人自覺履行。至于我們特別關(guān)注的基層法律服務(wù)所的政策急轉(zhuǎn)直下的主觀原因，目前還沒有十分確切的官方依據(jù)。從調(diào)查組調(diào)查結(jié)果來看，法律服務(wù)市場存在一些突出問題：（）基層法律服務(wù)機構(gòu)名稱混亂，法律服務(wù)所、法律服務(wù)中心、法律事務(wù)所、法律服務(wù)站、法律咨詢中心、法律服務(wù)公司、法律咨詢公司等林林總總，五花八門；（）法律服務(wù)所布局不盡合理。盡管存在上述問題，社會各界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級保留法律服務(wù)所并無分歧；但對在城市的街道一級是否設(shè)立法律服務(wù)所分歧很大；關(guān)于法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍是否應(yīng)當(dāng)劃分、怎樣劃分，意見不一。我們無法想象，“公益性”、“非營利性”的法律服務(wù)與以營利為驅(qū)動和杠桿的市場化體制管理模式如何兼容，我們更無法想象，一個既沒有政府支持、也沒有市場資金來源的基層服務(wù)機構(gòu)如何實現(xiàn)“公益性”目標？合理的推測是，基層法律服務(wù)也許能夠依賴于“（立足）社區(qū)”而獲得社會捐贈，從而成為公益性和非營利性的法律服務(wù)機構(gòu)？無論如何，對于農(nóng)村基層法律服務(wù)所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或講話，然而，官方、學(xué)者、以及與大中城市律師界較為接近的媒體卻基于不同立場和目標，正在設(shè)想由政府撥款的法律援助機構(gòu)，和由政府操縱的“群體性自治組織”——人民調(diào)解委員會來替代基層法律服務(wù)所的基層法律服務(wù)設(shè)施。調(diào)查對象包括該市司法局、個司法所和法律服務(wù)所、個律師事務(wù)所、該市法律援助中心、基層人民法院、以及若干接受過法律服務(wù)的當(dāng)事人。該市城鎮(zhèn)人口比重很小，工業(yè)不發(fā)達的狀況與政府對于經(jīng)濟發(fā)展的期待，可以從寬闊的大街上稀落可數(shù)的過往行人獲得直觀對比，破舊的小型面包車是該市比較高檔的出租車工具。課題組的總體印象是：市是一個經(jīng)濟本不發(fā)達且目前正處于衰落時期的典型的小縣城。全市共有個律師事務(wù)所，其中國辦所個，共有律師名，實習(xí)律師名；個合伙所，有律師名，實習(xí)律師名。據(jù)此，法律服務(wù)市場中的律師和法律工作者與該地區(qū)人口數(shù)的比例約為：。另根據(jù)課題組調(diào)查，市還有遭律師和法律工作者強烈排斥的“黑律師”和其他民間法律服務(wù)提供者，他們要么是曾經(jīng)在政府部門或法律部門有過與法律相關(guān)或不相關(guān)的工作經(jīng)歷，要么是以某種正式或非正式的方式接觸、學(xué)習(xí)過法律，要么是在當(dāng)?shù)啬苷f會道并有一定影響的人，他們能夠進入法律服務(wù)市是根據(jù)我國訴訟法關(guān)于“公民代理”的規(guī)定，即公民可以委托當(dāng)事人的“親屬”為訴訟或非訴訟代理人，但代理人不得收取費用，然而司法實踐中并不嚴格審查這些代理人與被代理人之間是否“親屬”關(guān)系或是否收費。在全市基層法律服務(wù)工作者人中，有名為“正式干警”，招聘人員名。聘用的法律工作者不列入政府財政計劃，他們一般通過由司法部舉辦的統(tǒng)一法律服務(wù)資格證考試而取得法律工作者資格證的，但是這種考試在組織程序上較為地方化，報考條件和題目難度也遠不如律師資格考試和司法考試。但事實上，司法所和法律服務(wù)所承擔(dān)了大量的司法行政工作，而完成這些工作是需要一定的經(jīng)費為支撐的，于是法律工作者個人向司法所法律服務(wù)所上繳的辦案提成成為支撐司法所法律服務(wù)所得以運轉(zhuǎn)的主要經(jīng)濟來源。法律工作者在整體上講處于從高中到大專這一文化層次，尤其一大專為主。但由于法律工作者與作為政府行政管理機構(gòu)的司法所兩所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理員即所長，因而司法所根據(jù)司法部文件或指示所承擔(dān)的一切行政工作實際上絕大部分都是由法律服務(wù)所的法律工作者來承擔(dān)的（極少部分由司法所分派給當(dāng)?shù)氐钠渌罕娊M織或個人），這些工作還包括普法宣傳和法制教育、社會治安綜合治理、以及一些市鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處黨委交給司法所負責(zé)安排的諸如防汛這樣的臨時性工作。然而，由于司法所的財政撥款除司法助理員的工資外，幾乎不再有其他撥款，因此司法所的日常行政開支和履行普法宣傳等等職能的費用是從法律服務(wù)所從法律工作者收入的提成中支付的。我們將從對市的考察中獲得答案。（）市法律服務(wù)所與法律援助中心的關(guān)系根據(jù)我們所調(diào)查到的情況，法律服務(wù)所與法律援助中心之間的關(guān)系比較和諧。（）市基層服務(wù)所與律師所的關(guān)系法律服務(wù)所與律師所是市服務(wù)市場上的主要競爭對手，但調(diào)查表明，這種“競爭”的激烈程度是虛擬的或被夸大了。如果將文獻所稱“為當(dāng)事人挽回經(jīng)濟損失”的數(shù)額作為計算案件標的額的一個參考，律師所的數(shù)字為萬至萬，法律服務(wù)所的數(shù)字為萬。該市的律師事務(wù)所都建置在市區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有律師事務(wù)所。在案件類型上，法律工作者受理的案件包括涉及到輕微傷害案件、農(nóng)田間灌溉、鄰里糾紛、還有婚姻家庭糾紛和一些基地糾紛、以及承包合同糾紛等等，所服務(wù)的當(dāng)事人主要是農(nóng)民。但在問到二者的代理業(yè)務(wù)水平有沒有區(qū)別時，他們說，“取得兩證的律師相對來說在素質(zhì)上還是要強一些，溝通起來也方便一些，特別是有時候你跟一個律師溝通和一個家屬溝通就不是在一個檔次了……我們還是希望跟律師打交道。于是我們詢問了審判方式改革對于法律服務(wù)需求的影響，特別是審前交換證據(jù)之后，公民親自訴訟的、親屬代理的、律師代理的、法律工作者代理的在理解這些問題上是不是有區(qū)別？法官在這些程度問題上有沒有區(qū)別對待？法官說，對于法院的舉證責(zé)任通知書，法律工作者和律師一般都會按照指定時間進行，但很多老百姓就會說，我開庭的時候給你就行了嗎？法官在這些程序問題上對律師和法律工作者掌握的標準是完全一樣的，但對于當(dāng)事人親自訴訟或親屬代理的，一般爭議不大或者沒有爭議的，就實行當(dāng)庭交換證據(jù)。不過基層所里面幾乎是沒有律師，不管目前基層所的問題有多大，但至少他在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接觸面還是很廣，（意即他們還是有較好的案源）。對當(dāng)事人的調(diào)查：我們隨機找到的兩位當(dāng)事人都是通過熟人介紹找到為他們服務(wù)的那位法律工作者（他們稱之為“律師”，但也模糊地知道他們跟城里的律師不大一樣）。一是因為民工雖然在外打工，但其情感維系的地方還是本地區(qū)，因此對于在外打官司尤其對于那些受人欺負或遭受工傷事故的農(nóng)民來說，要到一個人生地不熟的地方去打官司或進行其他諸如追討欠款或賠償款之類的事務(wù)，他們希望由本村落公認為能說會道、有一定經(jīng)驗和威望、且懂得一定法律知識的人相伴，或作為拜托此人為其“幫忙”——代理，此時在農(nóng)村中有較大影響的法律工作者便成為合適的對象；二是法律工作者的收費較低，他們與當(dāng)事人之間很可能就是左鄰右親，或至少是熟人或是經(jīng)熟人介紹的以一定人情和信任為紐帶的關(guān)系，這種遠較律師與當(dāng)事人之間的親密關(guān)系能給當(dāng)事人尤其是文化素質(zhì)不高法律知識淡薄的農(nóng)民來說帶來一種安全感，也正是這種人情關(guān)系使得法律工作者受到一種無形的監(jiān)督和督促，畢竟在一件案件辦完之后他和當(dāng)事人仍然必須生活在熟人的環(huán)境中。”法律工作者們在開辟案源方面另一個優(yōu)勢是借助于其官方政府性的色彩和身份對民事案件進行調(diào)解，調(diào)解業(yè)務(wù)是律師們不屑于也難于從事的工作（由第三方主持的糾紛的調(diào)解無疑是需要第三方的一定權(quán)威的，律師作為純社會性的中介組織很難象法律工作者那樣在當(dāng)事人尤其是農(nóng)民中取得上述權(quán)威），但對于那些試探性的當(dāng)事人而言，尋求調(diào)解的愿望常常也為法律服務(wù)所帶來案源，調(diào)解成功者可以適當(dāng)收費，調(diào)解不成功則往往順理成章地接受成為將案件提交其調(diào)解的一方當(dāng)事人委托而代理訴訟。）基層服務(wù)所與派出所的關(guān)系派出所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)體系中占有重要的一席之地，是大大出乎我們意料的現(xiàn)象。派出所調(diào)解案件收費在當(dāng)?shù)厥且环N合法的創(chuàng)收方式，因為派出所的人只發(fā)“四塊”工資，其余的由自己創(chuàng)收解決?！保ㄑ冷喚褪钦f憑著嘴巴子）。現(xiàn)在法院都是給法官下達了任務(wù)的，以前是下達給法官本人，原創(chuàng)：現(xiàn)在是下達給法庭，要求他們每年完成多少任務(wù)，因為他們的工資分六塊，其中四塊由財政支付，其他兩塊就是靠自己來創(chuàng)收了，以前政府財政還明令法院每年向地方財政上繳多少訴訟費，法院就明令法官上交多少錢。法官到外面拉案件時，實際上與一個普通的法律服務(wù)者差別不大，他和在法律服務(wù)市場上的其他競爭者一樣要考慮和當(dāng)事人的關(guān)系。其二，民事司法改革對于當(dāng)事人、基層法院和法律工作者的影響。在市這樣一個法律各界都依賴于案源生存的熟人社會里，名義上代表當(dāng)事人的律師與名義上在當(dāng)事人之間的保持超然地位的法官之間，基于相互照顧對方“生意”而形成一種與當(dāng)事人本身沒有多少關(guān)聯(lián)的默契：他們必須在維護法官和律師雙方的即時利益（比如照顧熟人一方的利益）的同時兼顧雙方長遠利益（為了維護個人信用而保持大致公平），但這種交易在法律服務(wù)市場中增加了一個重要的變量：能夠較穩(wěn)定地提供案源的一方當(dāng)事人和律師可以從法官那里獲得更多偏向，又因此給他們帶來更好的“聲譽”和更多的案源（經(jīng)常打贏官司的律師會獲得更多客戶）。與市不同的是，市是地級市，它以一個農(nóng)村地區(qū)中的城市背景為我們提供了一個觀察城鄉(xiāng)交界地帶基層法律服務(wù)市場發(fā)展狀況的視角。對于當(dāng)?shù)睾褪斜姸嗟拈_發(fā)區(qū)來說，穩(wěn)定也是他們最在意的價值目標，司法局是在發(fā)展和穩(wěn)定兩個意義上強調(diào)基層法律工作者價值的。該市一個縣城或一個區(qū)二、三十萬人，大縣人口有七、八十萬人，法律工作者多人，有五、六十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達不到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個司法助理員的標準。不過由于律師主要集中在市區(qū)或者城區(qū)范圍內(nèi)，在縣級的很少，縣級以下的民間糾紛主要是靠基層法律服務(wù)工作者來提供服務(wù)。但雙方在經(jīng)濟上是分開的，法律服務(wù)所算是自收自支，司法所是法律服務(wù)所的管理機構(gòu)。有些所里還從個人上繳的積累資金中給個人辦養(yǎng)老保險等。不僅在人員上，所有這些行政事務(wù)都是法律服務(wù)工作者來完成，而且在經(jīng)費上，每個法律服務(wù)所一年的收入的至用來做司法行政工作，司法助理員或法律服務(wù)工作者除按規(guī)定比例上繳收入的一部分之外，常常還要在具體經(jīng)辦某項行政事務(wù)時支付一些諸如車費、餐費等。因此，司法局領(lǐng)導(dǎo)說，我們市如果把法律服務(wù)所撤完的話，司法所就全部垮掉了。我們當(dāng)然可以不從事這個職業(yè)，如果考不取律師的話，我們隨便找個什么事也能解決我們的生活問題，那真正的受到損失的是廣大的貧困群體，他們請不起律師，律師要高價，律師十年寒窗才考了個律師本，認為應(yīng)當(dāng)要回報。依托于法律服務(wù)所的司法所有一項重要職能是直接參與矛盾糾紛的排查、協(xié)助當(dāng)?shù)卣幚砻堋⒅笇?dǎo)和參與人民調(diào)解。自我定位：不過對于調(diào)查者關(guān)于“共生”的說法，法律服務(wù)者們表示異議。老百姓覺得我們法律服務(wù)所的信譽比較高，他們有什么事情都是來找我們而不是找司法所，因為他們覺得我們這有公道。這些法律顧問一方面成為政府優(yōu)化管理的助手，另一方面成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾之間的中介。比如有個集體企業(yè)效益很好，但老百姓卻沒有得到什么回報，村干部拿了很好的待遇卻不給老百姓干事，老百姓就想，寧愿把這個企業(yè)關(guān)閉了，寧愿自己出去打工，也不愿把錢拿給他們。現(xiàn)在的基層政府不知道在做什么，經(jīng)濟沒有發(fā)展上去，矛盾和糾紛倒是很多。與調(diào)解委員