【正文】 外，走上全球化、國際化道路。新時(shí)期，我國又致力于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)；在此過程之中，我國由傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。所以，對于那行已不復(fù)存在、弱化了的政府職能，政府應(yīng)當(dāng)將與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)加以撤銷或調(diào)整；而對于需要強(qiáng)化、新產(chǎn)生的職能，政府應(yīng)當(dāng)將于之相應(yīng)的的機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和進(jìn)行組建。然而，以目前我國社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國某些行政權(quán)力并未能真正為廣大人民群眾的利益而運(yùn)作，有的權(quán)力運(yùn)作甚至發(fā)生了嚴(yán)重扭曲。在此進(jìn)程之中，將一些問題加以解決的同時(shí)也產(chǎn)生了新的問題。（一）政府職能缺位、不到位當(dāng)前，我國政府的社會管理和公共服務(wù)職能依然相當(dāng)薄弱。當(dāng)然，這些問題是各國社會發(fā)展到一定階段自然會突出以及需要解決的社會發(fā)展中的常態(tài)問題，但也是需要各國政府及時(shí)進(jìn)行解決的關(guān)鍵問題。（二）政府職能越位、錯(cuò)位當(dāng)前，我國政府的有些部門依然管了許多不該管、管不了，同時(shí)也是管不好的事。這些規(guī)定可以說是不合理、不正當(dāng)?shù)?，同時(shí)也造成了一些本可以規(guī)避的行政權(quán)力不良運(yùn)作問題。（三）一些政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不合理目前，我國政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置不夠科學(xué)。許多部門集決策和執(zhí)行于一身，致使監(jiān)督流于形式。這一問題是我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)配套改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。一些部門一部門利益為行政立足點(diǎn)，當(dāng)有利可圖時(shí)就互相爭利；相反，當(dāng)主要是一些責(zé)任時(shí)各部門間就互相推諉、扯皮，出現(xiàn)了“拍皮球”現(xiàn)象。（一）歷次改革要點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)1982年政府機(jī)構(gòu)改革主要是為了提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。在此次改革中，我國首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要改革任務(wù)就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，將我國政府由全能政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、服?wù)型政府。在此次改革中，中央撤銷了原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，從而真正地讓政府放開了對于微觀經(jīng)濟(jì)活動的控制，使得市場配置作用得到更大發(fā)揮。改革的重點(diǎn)是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，我國政府按綜合管理職能合并一些職能交叉較大的政府部門，目前已大體形成了大部制的政府組織體制。此外，對于部分群體來說，一定要走出關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的一些誤區(qū)?！币蚨?，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿和滲透于我國政治生活和社會生活的全部過程和全部領(lǐng)域。其實(shí)不然，正是由于“文化大革命”的十年浩劫幾乎將我國推向經(jīng)濟(jì)崩潰邊緣的社會現(xiàn)實(shí)，才使得我國政府不得不盡快走上推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的道路。這些都表明當(dāng)前我國政府應(yīng)當(dāng)盡快逐步增強(qiáng)社會管理以及公共服務(wù)職能。但是，在實(shí)際理解和執(zhí)行中，一些政府人員、特別是一些領(lǐng)導(dǎo)人員在一定時(shí)期內(nèi)沒有正確把握政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間的關(guān)系，錯(cuò)誤地將“先轉(zhuǎn)變職能，后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革”作為具體操作程序來遵循。所以政府的重點(diǎn)、難點(diǎn)任務(wù)是首先要在理念上認(rèn)清其在所處社會階段應(yīng)當(dāng)具備的職能，然后根據(jù)職能相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。但是我們不能據(jù)此認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能就是要削減權(quán)力。而各個(gè)時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變問題不單單表現(xiàn)為政府職能越位、錯(cuò)位的問題。拿西方人的觀點(diǎn)來說，花費(fèi)納稅人的錢，就要為其辦事。一方面，政府自身存在與活動所需要的直接開支是應(yīng)當(dāng)削減和節(jié)制的。由于這些開支具有不是為政府自身而是為廣大社會公眾 利益的特征，所以就僅存在如何合理投入使用和保障實(shí)施的問題。其次，我國要積極運(yùn)用歷次政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。而這一進(jìn)程中主要面臨政府職能缺位、不到位，政府職能越位、錯(cuò)位，機(jī)構(gòu)間職能配置不合理以及政府職能交叉、政出多門等問題。一、我國政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的必要性哲學(xué)知識讓我們明白了一切事物隨時(shí)間、地點(diǎn)、條件的不同而不同。而當(dāng)前政府正在履行的職能未必是政府應(yīng)該履行的職能，所以政府要適時(shí)不斷調(diào)整自身職能，以適應(yīng)不斷變化的行政環(huán)境與社會需要。上述社會歷史條件包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：國內(nèi)環(huán)境與國際環(huán)境。（二）我國經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切要求當(dāng)我國的社會主義政權(quán)得以鞏固之后，我國政府逐漸增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)職能。不論在哪個(gè)時(shí)期，某些政府職能已不復(fù)存在或有些職能弱化了；相反，有些政府職能卻需要強(qiáng)化或產(chǎn)生了新的職能；總歸都是為了適應(yīng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及社會發(fā)展需要。只有這樣，政府職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置才能夠與我國逐步建立起的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配、相適應(yīng)。這些都說明我國政府管理體制還不夠完善，因而要進(jìn)一步推進(jìn)我國政府的自我革命。因而要求加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，并相應(yīng)地改革與調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，才能促使我國政府自我革命的已成功。一些涉及人民群眾的基本民生問題還沒有得到根本性的解決或形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。對于社會服務(wù)職能方面：首先是社會發(fā)展中人們的基本設(shè)施建設(shè)和社會保障建設(shè)相對比較滯后；其次是一些涉及幾個(gè)部門交叉辦理的事務(wù)沒有良好的受理程序，是一些簡單事 ① 《中華人民共和國政府機(jī)構(gòu)五十年》，黨建讀物出版社、國家行政學(xué)院出版社2000年版，第35頁。生活中還存在一些政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象，特別是行政審批和審批事項(xiàng)仍然過多。此外，在許多地方直接有意扭曲行政權(quán)力運(yùn)作目的的現(xiàn)象也是屢禁不止，不僅對我國政府形象造成負(fù)面影響，更重要的是危機(jī)政府在民眾當(dāng)中的公信力。首先是綜合管理職能與行業(yè)管理職能配置不科學(xué)。如一些宏觀管理部門既管宏觀規(guī)劃，又具體執(zhí)行；進(jìn)而容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。就目前來說，我國呈現(xiàn)出的這一行政體制特點(diǎn)還不能得以消除。所以社會中就出現(xiàn)了兩個(gè)部門人員互相斗毆之類讓人啼笑皆非的情景。此次改革的成果主要有：一是廢除了我國領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制；二是精簡了中央及地方各級領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了我國干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。國務(wù)院在此次機(jī)構(gòu)改革中撤消了一些職能交叉較大的部門，重新組建了新的部門；此外還將一些重要的部委下屬部門升格為國務(wù)院組成部門。但這次改革并未能徹底改變政府對于微觀經(jīng)濟(jì)活動的主導(dǎo)作用。2003年政府機(jī)構(gòu)改革是在我國加入世貿(mào)組織的背景之下開展的。這次機(jī)構(gòu)改革抓住了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了政府職能。隨著我國社會的不斷發(fā)展，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國社會形勢逐漸要求政府不斷增強(qiáng)社會管理與公共服務(wù)職能。（一）中國共產(chǎn)黨在我國政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革中的作用 中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，這是有歷史和人民作出的選擇。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨以及立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念；這也就決定了我國政府的職能運(yùn)行必須是以人民的利益作為根本出發(fā)點(diǎn)，不斷轉(zhuǎn)變政府職能以及相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革來努力構(gòu)建服務(wù)型政府。一些地區(qū)、一部分人先富起來的政策使得我國經(jīng)濟(jì)社會得以迅速發(fā)展、國內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)攀升。因而，在不同歷史時(shí)期政府面臨的職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。其實(shí)，正如前文所述，政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體。否則，不論是分解、轉(zhuǎn)移還是合并，都難以走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。而且，隨著社會的不斷發(fā)展，行政權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的趨勢。面對那些政府職能缺位、不到位以及機(jī)構(gòu)間配置不合理等問題，反而需要對政府相關(guān)行政權(quán)力予以加強(qiáng)或調(diào)整，相應(yīng)地對相關(guān)機(jī)構(gòu)加以擴(kuò)充和調(diào)整改變。在日常生活中，不論是辦什么事，我們首先都會考慮成本問題。如果我國能夠改變文山會海中的那些比必要的額外開支以及政府人員冗多等造成政府浪費(fèi)現(xiàn)象，就可以有效地減輕我國人民的負(fù)擔(dān)、減少政府的財(cái)政支出。就目前 我國社會形勢來看，隨著我國政府自身公共服務(wù)職能的不斷增強(qiáng)，我國政府用于公共設(shè)施建設(shè)以及社會保障體系建立健全方面的開支必然會逐漸增加。之后的政府機(jī)構(gòu)改革，以科學(xué)發(fā)展觀為價(jià)值導(dǎo)向，逐漸增強(qiáng)社會管理與公共服務(wù)職能；以建設(shè)服務(wù)型政府為目的，進(jìn)而全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。本文從貫徹落實(shí)《行政許可法》著手，涉及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法主要類型，并參考了國外行政許可制度和行政管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)研究機(jī)制和方法的創(chuàng)新，突出行政成本和社會成本控制。意義及背景闡述第一，政府實(shí)施行政管理的根本目標(biāo)是控制社會和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會、經(jīng)濟(jì)秩序，保障公共利益和公共安全。第三，由于以往行政許可的設(shè)定和實(shí)施，缺乏有效監(jiān)督和對應(yīng)的責(zé)任，行政許可權(quán)力化、利益化，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而其原本的公益屬性日趨淡化。同時(shí)，我國法治進(jìn)程相應(yīng)加快，2004年3月國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》；7月1日《中華人民共和國行政許可法》全面施行；9月19日中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會作出了執(zhí)政為民，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的決定，標(biāo)志著政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，加快行政管理轉(zhuǎn)型，已成為法定義務(wù)、政治方針、自身要求，條件已經(jīng)成熟。雖然《行政許可法》立法調(diào)整范圍主要是行政許可制度，但它實(shí)際上體現(xiàn)是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原則和要求。長期以來，由于監(jiān)督和責(zé)任的缺位，行政管理權(quán)力化、利益化，公權(quán)私化，設(shè)租尋租，成為權(quán)力資本、尋租資本、腐敗溫床，而行政管理原本的公益屬性日趨淡化，行政許可主導(dǎo)型的行政管理已經(jīng)背離了本原宗旨，向單極強(qiáng)權(quán)、利益本位方向發(fā)展。如歷經(jīng)七年并于1993年建成的東京灣大橋，花費(fèi)了政府經(jīng)費(fèi)1兆億元，但后來的車輛通行量很少，與建橋前的預(yù)期判斷相差很遠(yuǎn)。根據(jù)政策評價(jià)的要求，部門和公務(wù)員制定工作目標(biāo)和措施應(yīng)從必要性、效率性和有效性三個(gè)方面考慮。日本總務(wù)省設(shè)有行政評價(jià)局，負(fù)責(zé)調(diào)查中央機(jī)關(guān)日常的行政工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行勸告或者提出建議。日本于2001年9月引進(jìn)了電子招標(biāo)制度。各省廳的采購計(jì)劃都是單獨(dú)公布目錄、自行進(jìn)行采購的，并從2000年6月起，改為在政府網(wǎng)頁上統(tǒng)一公布，任何企業(yè)和個(gè)人都可以自由檢索。日本和歐美一樣雖沒有專門的許可法，但是現(xiàn)行的法律和政令中規(guī)定了許多許可的內(nèi)容。為此，20世紀(jì)90年代以來，日本開始進(jìn)行改革，著手對行政許可進(jìn)行清理。日本通過改革行政許可制度，取得了很大的成績，國內(nèi)消費(fèi)和投資增加，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此得到了一定促進(jìn)。行政許可法的頒布和實(shí)施，為依法行政建設(shè)法制社會、責(zé)任政府提供了有力的法律依據(jù)，使我國的行政許可發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。這樣的意識主導(dǎo)的“管理就是審批，審批就是權(quán)力”的觀念仍然存在，把許可和監(jiān)管作為權(quán)力、地位、利益的來源，權(quán)威的象征，甚至是尋租的資本，思想上不愿放棄行政許可權(quán)力，因此不可能真正從轉(zhuǎn)變職能，以民為本、執(zhí)政為民、責(zé)任政府、行政服務(wù)、依法行政的高度，認(rèn)識貫徹《行政許可法》，行政管理轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)和意義，表現(xiàn)出推一下、動一下的被動應(yīng)付。nbsp四、貫徹行政許可法，推進(jìn)行政管理轉(zhuǎn)型的思考和建議針對行政管理、行政執(zhí)法以及貫徹《行政許可法》工作存在的問題，我們研究提出5點(diǎn)建議，旨在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)法治保障，提高行政管理效能。加大法治宣傳教育力度，廣泛深入開展十六屆四中全會精神和《行政許可法》、《行政處罰法》、《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳教育活動。進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，在保證原則性的同時(shí)，增強(qiáng)可操作性，減少執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意“細(xì)化、延伸”的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法即可操作。建議在保證合理性的前提下，擴(kuò)大行政處罰的行為種類，提高法定處罰幅度或標(biāo)準(zhǔn)，并探索對違法行為實(shí)行市場主體清出的法定制度，以提高違法成本，控制違法行為，給行政執(zhí)法予以法治保障；四是明確執(zhí)法關(guān)系。一是引入市場化手段，推廣“行政合同”的管理方式。二是調(diào)動社會資源參與監(jiān)督管理。對于違法行為的舉報(bào)線索政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并調(diào)查處理，并對有效線索舉報(bào)人予以適當(dāng)獎勵。通過及時(shí)披露行政執(zhí)法公共信息，為社會監(jiān)督市場主體行為創(chuàng)造條件。一是科學(xué)調(diào)整崗位設(shè)置方式。同時(shí)政府要對這項(xiàng)制度的執(zhí)行落實(shí)情況、查處追究情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。一是調(diào)整現(xiàn)行相對集中處罰權(quán)執(zhí)法體系。將缺乏法定強(qiáng)制保障的行政規(guī)費(fèi)改為地方稅收，保障征收；盡快建立政府公共財(cái)政體系，在實(shí)行收支兩條線的同時(shí)，相應(yīng)增加行政經(jīng)費(fèi)，并確保滿足行政執(zhí)法實(shí)際需求，予以充分保障。行業(yè)協(xié)會要與政府徹底脫鉤，不再實(shí)施政府下放的不合法的原行政許可等管理事項(xiàng)。政府管理必須依法行政。課題研究的部分內(nèi)容采用了比較的方法，有時(shí)涉及《行政處罰法》、《立法法》。第二，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政許可是傳統(tǒng)行政管理的主要手段之一，政府依靠實(shí)施行政許可配置社會和經(jīng)濟(jì)資源，管理社會公共事務(wù)，控制風(fēng)險(xiǎn)。第四，由于長期以來缺乏行政許可的后續(xù)行政監(jiān)督檢查執(zhí)法機(jī)制和法定要求，片面強(qiáng)調(diào)行政許可，忽視對當(dāng)事人執(zhí)行許可規(guī)定的情況和履行法定義務(wù)，遵守法律規(guī)范情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此，設(shè)定、實(shí)施行政許可，難以達(dá)到行政管理的“預(yù)測并控制風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益和公共安全”根本目標(biāo)，實(shí)效性削減，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果只能是“為許可而許可”。正文一、行政許可法對政府管理的本質(zhì)要求及相互關(guān)系行政許可制度世界各國廣而有之，但國家進(jìn)行專項(xiàng)立法的唯中國獨(dú)有，成為我國法治進(jìn)程的里程碑，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府的決心。正本清源的要求。依法用權(quán)的要求。三部法律改變了思路，確立了行政法治原則，《行政許可法》、《行政處罰法》明確了政府管理的具體行政行為的程序和要件，《立法法》則明確了抽象行政行為程序，且《行政許可》由于明確了行政違法的法律責(zé)任，其設(shè)定法定程序更具嚴(yán)肅性和操作性，要求政府必須遵守行政管理的法定實(shí)體規(guī)范和法定實(shí)施程序，依法行政的要求更高、更明確。政府可以通過立法，甚至自己制定“紅頭文件”，無限制地設(shè)定行政管理事項(xiàng)或范圍，政府自己立法、自己設(shè)權(quán)、自己執(zhí)行，政府管理的權(quán)力和范圍無限，責(zé)任和義務(wù)有限。責(zé)任政府的要求。同時(shí)，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是誠信的政府。陽光政府就是要求政務(wù)公開、公開行政、執(zhí)法透明。《行政許可法》等三部法律建立了 “公開聽證制度”，政府作出抽象行政行為和重大具體行政行為之前應(yīng)當(dāng)依法公開聽證。行政管理是政府的本職。實(shí)踐表明，到位到邊的事后監(jiān)管相對于行政許可的事前管理，更具實(shí)效。二、國外行政許可情況世界各國非常重視行政許可的制定和實(shí)施,把行政許可的制定與實(shí)施作為發(fā)展社會、經(jīng)濟(jì)的重要工作來做。但是，由于缺乏良好的事前政策評價(jià)機(jī)制，政府部門在一些重大問題的決策上出現(xiàn)了錯(cuò)誤的判斷。所謂事先評價(jià)制度，就是事先確定一個(gè)目標(biāo)，然后制定措施為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)努力，這一過程就是政策評價(jià)。評價(jià)比較低的，要請專家評議以便進(jìn)一步明確政策。這種網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)，企業(yè)在自己的辦公室就可以招標(biāo)，節(jié)省了大量人力、物力，而且有效杜絕許可法的規(guī)定作出書面決定、送達(dá)申請人等法定程序操作?！缎姓S可法》規(guī)定，法律、法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)明確許可條件、程序、申請材料