【正文】 第二篇：地方政府性債務(wù)問題地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對策【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險也不容忽視。當前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會熱點問題。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。但是這一改革遺留了很多問題。特別是一些地方在推動本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標準建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險和預(yù)警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務(wù)潛在風(fēng)險的關(guān)注不夠。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。而具有好的投資項目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風(fēng)險一觸即發(fā)。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。因此，必須對地方政府舉債行為進行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負面影響。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財稅體制完善的方向。(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟條件適當發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費、住宿費等教育收費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。一般債券以一般公共預(yù)算收入作為償債來源，同時還可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。其中，企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。也就是說，《預(yù)案》所說的規(guī)定期限是指在2017年12月31日以前。第三問，怎么認定“債權(quán)人同意”？這里主要考慮企業(yè)債券債權(quán)人怎么“同意”。（2）持有人會議決議應(yīng)當由出席會議的本期債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)的四分之三以上通過后生效。但是考慮到定向置換地方債的規(guī)模（），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府債券；同時還有小部分是直接提前到期償還現(xiàn)金。如果債權(quán)人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責(zé)任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔(dān)償還責(zé)任，即使某項債務(wù)被納入地方政府債務(wù)范疇以內(nèi)，2018年以后也將喪失這種地位，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央收回，相應(yīng)調(diào)低地方政府的債務(wù)限額。存量擔(dān)保債務(wù)由于擔(dān)保債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)除了以上各類債務(wù)外，雖然新預(yù)算法已經(jīng)禁止地方政府對外提供擔(dān)保承諾（除外債轉(zhuǎn)貸），但是實際上依然存在違法違規(guī)擔(dān)保承諾，可能會形成新的或有債務(wù)（擔(dān)保債務(wù)）。3城投債怎么辦？回到債券市場，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類處置的框架中?？偟膩碚f，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調(diào)整壓力。結(jié)合發(fā)行時間和到期時間，可以對債券的信用有一個大概的把握；對于可能失去金邊屬性的城投債，可以優(yōu)先考慮其募投項目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴張?？梢姡壳拔覈胤秸呢斦笨?，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結(jié)果。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機強烈。官員考核問責(zé)制度存在缺陷。由于很多項目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項目評估制度有待完善。（三）償債機制不健全，償債壓力不斷增大基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運營缺乏長遠規(guī)劃，造成資源低效使用。三、研究風(fēng)險防范對策，提升審計建議深度廣度（一）建立健全債務(wù)管理體系，強化債務(wù)監(jiān)督機制建設(shè)開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點工作。加強債務(wù)日常管理，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。積極發(fā)揮審計專業(yè)化監(jiān)督作用。建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機制。（二）加快推進財政體制改革步伐合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。第五篇：縣地方政府性債務(wù)分析報告縣地方政府性債務(wù)分析報告***縣位于塔里木盆地西南部和塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，葉爾羌平原區(qū)，總面積15200平方公里，現(xiàn)有耕地92萬畝，林地52萬畝，草場70萬畝，轄九鄉(xiāng)一鎮(zhèn)四個農(nóng)林場，轄區(qū)內(nèi)有維吾爾族、漢族、回族、哈薩克等13個民族總?cè)丝?4萬余人，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?0%以上，是典型的綠洲農(nóng)業(yè)大縣和少數(shù)民族聚居區(qū)。特別是水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)位居全地區(qū)末位。三是防洪減災(zāi)工程建設(shè)嚴重滯后，防災(zāi)減災(zāi)能力嚴重不足，%,絕大多數(shù)是臨時性防洪工程，根本不能滿足目前防洪需要。由于***縣財力有限，沒有更多的資金投入農(nóng)村公路建設(shè)，造成建設(shè)和維修資金短缺。截止2015年12月31日，其中：一般債務(wù)（即原口徑政府負有償還責(zé)任的債務(wù)），專項債務(wù)余額為（即原口徑政府償還責(zé)任的擔(dān)保債務(wù)）。歷年來，***縣向上級部門的世行貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款以及部分向金融機構(gòu)借款用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金，都應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)從提留、農(nóng)民收益、水費加價中扣回。歷史債務(wù)主要為教育、衛(wèi)生、農(nóng)田水利和通路建設(shè)工程。為落實好中央、自治區(qū)、地區(qū)的決策部署結(jié)合當?shù)匦枨?，進一步加大了保障性住房建設(shè)力度，使得越來越多的各族群眾感受到了中央、自治區(qū)、地區(qū)的關(guān)懷及改革開放所帶來的便利。近年來***縣政府重視政府性債務(wù)管理工作，采取了“量力而行”和有多少資金辦多少事、“誰借款，誰使用，誰受益、誰償還”、和年初財政預(yù)算安排籌措還貸資金，規(guī)范債務(wù)管理，化解歷史債務(wù)，有效防范了政府債務(wù)風(fēng)險。化解債務(wù)最終需要發(fā)展來解決，一方面依靠上級的大力支持。牢固樹立可持續(xù)發(fā)展理念，正確處理眼前發(fā)展與長遠發(fā)展的關(guān)系；牢固樹立綜合平衡觀念，正確處理發(fā)展需要與財力可能、債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的關(guān)系；牢固樹立債務(wù)風(fēng)險意識，正確處理發(fā)揮地方性政府債務(wù)正面作用與防控債務(wù)風(fēng)險之間的關(guān)系，做到舉債有度，風(fēng)險可控，最大程度的降低和化解地方性政府債務(wù)風(fēng)險，促進***縣經(jīng)濟和社會事業(yè)健康發(fā)展。在嚴格控制各單位地方性政府債務(wù)規(guī)模的同時，重點做好地方性政府債務(wù)監(jiān)控工作。防范和化解地方性政府債務(wù)風(fēng)險。***縣財政局二O一六年一月七日