【正文】 劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國長期實(shí)行的是發(fā)生自然災(zāi)害損失時由中央財政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民的制度，養(yǎng)成了農(nóng)民一遇災(zāi)害坐等救濟(jì)的依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風(fēng)險的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴(yán)重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。3，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，難以承擔(dān)額外保險成本。導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足，造成農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄，難以滿足保險經(jīng)營所依賴的大數(shù)法則理論，使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險集中，政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢。而我國目前農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)人才匱乏，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)還非常落后。2_農(nóng)業(yè)保險定價技術(shù)落后。四是定損理賠技術(shù)落后，我國不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險。而我國對政策性保險業(yè)務(wù)至今尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應(yīng)政策予以扶持。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實(shí)行的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農(nóng)業(yè)保險”，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。(五)地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制2005年以來。這是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢的又一個重要原因。加拿大曼尼托巴省的農(nóng)業(yè)保險實(shí)例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險，在起初的26年里，大部分年份保險費(fèi)支付賠款后略有結(jié)余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務(wù)在此后多年才償還完。而目前，尚無一個省、市、自治區(qū)、直轄市在試驗之初就著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”。為使得這一制度安排更好的發(fā)揮效力，有關(guān)部門要求，必須在農(nóng)民繳足保費(fèi)、基層財政補(bǔ)貼到位之后，中央和省級財政的補(bǔ)貼才會隨之落實(shí)的一種“補(bǔ)貼聯(lián)動”的補(bǔ)貼方式，這種補(bǔ)貼方式雖然有避免地方政府道德風(fēng)險和“釣魚”問題的設(shè)計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)來源陷入中央政府、地方政府和農(nóng)戶的博弈之中，不利于建立農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險的信任機(jī)制；二是上級財政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農(nóng)業(yè)保險政府財政補(bǔ)貼未到位資金為 ，約占當(dāng)年保費(fèi)的十分之一，這不僅影響政策性農(nóng)業(yè)保險資金的到位率，也會導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補(bǔ)償方案時過于保守；三是這種“補(bǔ)貼聯(lián)動”方式將產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，使得相對富裕的地區(qū)先一步和過多享受上級政府財政的補(bǔ)貼，而那些糧食主產(chǎn)區(qū)或西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展。政府加大對農(nóng)業(yè)保險的支持是世界各國支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的普遍做法。對農(nóng)業(yè)保險提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應(yīng)予以重視的。參照國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時，進(jìn)一步實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。這兩項補(bǔ)貼實(shí)際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實(shí)踐。而目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)與經(jīng)營具有較強(qiáng)的區(qū)域性，分散風(fēng)險的能力更差，2008年初雪災(zāi)造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災(zāi)，充分體現(xiàn)出了建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制的迫切性。通過農(nóng)業(yè)保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分散。根據(jù)中央一號文件中提出的“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀保互動機(jī)制”，結(jié)合發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗，立足于我國農(nóng)村實(shí)情，筆者建議對關(guān)系國計民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實(shí)行適度的強(qiáng)制性保險，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來，例如規(guī)定從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風(fēng)險，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實(shí)上目前中再公司部份地承擔(dān)了這部分業(yè)務(wù))(見圖1)。3，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險基金或巨災(zāi)風(fēng)險的融資機(jī)制。增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險的能力。(四)加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險宣傳教育通過筆者上述的調(diào)查問卷可以看出，政策性農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風(fēng)險損失的補(bǔ)償方式，在大部分地區(qū)還遠(yuǎn)未被農(nóng)村居民所接受。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗，考慮在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，以目前的中國保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門和人員為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理協(xié)會(見圖1)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織。(二)我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法缺失的原因。法律是法治的基本依據(jù)。許多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險在實(shí)踐中還有太多現(xiàn)實(shí)問題未解決，現(xiàn)在為其立法尚早，但農(nóng)業(yè)保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農(nóng)業(yè)保險將很難得到發(fā)展，在實(shí)踐中摸索解決更無從談起。[編輯] 我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法的基本構(gòu)想[2]農(nóng)業(yè)保險立法問題研究的核心內(nèi)容在于對具體法律制度的構(gòu)建。根據(jù)農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位狀況及實(shí)際生產(chǎn)水平, 農(nóng)業(yè)保險立法目的宜確定為：規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險計劃承載著農(nóng)業(yè)保險組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國家等不同主體的利益。農(nóng)業(yè)保險的組織管理體系主要包括保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、各級政府財政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等。將農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者和投保人之間的關(guān)系法制化，明確他們之間的權(quán)利義務(wù)，是農(nóng)業(yè)保險立法所要解決的重要問題。保險人義務(wù)：在總體保險業(yè)務(wù)中農(nóng)業(yè)保險必須達(dá)到相當(dāng)?shù)谋壤?；專業(yè)保險公司要在貫徹微利或基本彌補(bǔ)經(jīng)營費(fèi)用的原則下設(shè)計農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品；提高資金的配置效率。投保人的權(quán)利：投保人在因保險風(fēng)險受損時可獲得相應(yīng)保險金補(bǔ)償；投保人在購買農(nóng)業(yè)保險時，根據(jù)所購買產(chǎn)品的內(nèi)容可享受政府補(bǔ)貼。(五)法律責(zé)任。對違反本法和其他相關(guān)法律規(guī)范的個人和單位以及國家工作人員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任；對違反刑法的個人和單位，應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任?！鼘O訪竹,發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的問題及對策微探,商場現(xiàn)代化,2010年第18期 ↑ 張凱慧,淺析我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法完善,現(xiàn)代交際,2010年3期第四篇：政策性農(nóng)業(yè)保險內(nèi)涵政策性農(nóng)業(yè)保險內(nèi)涵、功能及作用路徑的新詮釋曾玉珍20110517摘 要： 政策性農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)保險的一部分，但與其他農(nóng)業(yè)保險相比，不但呈現(xiàn)出了其獨(dú)有的特征，而且也賦有了更多的功能與作用。這些問題的存在不僅使政策性農(nóng)業(yè)保險的研究缺少共有的理論基礎(chǔ)，而且也不利于為政策性農(nóng)業(yè)保險實(shí)踐提供科學(xué)系統(tǒng)的指導(dǎo)。按照經(jīng)營目標(biāo)的不同，可以將農(nóng)業(yè)保險分為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險兩類。在我國，近幾年已有多位學(xué)者分別從多個視角對政策性農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行了界定。政策性農(nóng)業(yè)保險制度的建立是為特定的政策目標(biāo)而服務(wù)的，因此，無論是政策性農(nóng)業(yè)保險的險種選擇，還是保險責(zé)任的確定，抑或是實(shí)施方式和實(shí)施范圍的確立，都是圍繞著提高政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和效果而設(shè)計的。如我國目前實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)也并不是僅僅為了管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險，或穩(wěn)定農(nóng)民收入等，而是包括提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理水平、穩(wěn)定農(nóng)民收入和保障農(nóng)產(chǎn)品供給等內(nèi)容的一個多目標(biāo)集合。同時，這些險種的開辦與經(jīng)營又是政府實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)或社會等政策目標(biāo)所必須的，因此政府必須通過直接參與或介入這些險種的運(yùn)作過程以保障其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，目前主要有政府通過設(shè)立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司自辦經(jīng)營模式；政府通過指定商業(yè)保險公司為其代收保費(fèi)、代付賠款的代辦經(jīng)營模式；政府與其他保險供給主體（股份公司、相互公司、合作社等）合作，按比例分擔(dān)保費(fèi)、承擔(dān)賠償責(zé)任的聯(lián)辦經(jīng)營模式。所謂可保風(fēng)險，簡單地說，就是可以被保險公司所接受的風(fēng)險；更明確地說，可保風(fēng)險必須滿足獨(dú)立性、偶然性和意外性等要件。因此，從風(fēng)險可保性角度，政策性農(nóng)業(yè)保險承保的風(fēng)險大都是無法單獨(dú)依靠市場而轉(zhuǎn)移的風(fēng)險，即屬于弱可保性風(fēng)險。不僅如此，由政策性農(nóng)業(yè)保險的特殊性和實(shí)施范圍所決定，政策性農(nóng)業(yè)保險的功能更為明確而具體（見圖1）。該項功能體現(xiàn)在相輔相成的兩個方面。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與發(fā)展中，雖然隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，部分農(nóng)業(yè)風(fēng)險得以有效控制或減弱，但與此同時也增添了一些前所未有的風(fēng)險，而且農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失程度不但沒有減弱反而有所增強(qiáng)。因此，規(guī)避和消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險是政策性農(nóng)業(yè)保險的另一重要的基本功能。該功能是由政策性農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作機(jī)制所衍生的功能之一，并將隨著政策性農(nóng)業(yè)保險的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的不斷完善而越來越突出。這樣不僅使農(nóng)業(yè)因高風(fēng)險而處于難以為繼狀態(tài)，而且也會使整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會處于高風(fēng)險與不穩(wěn)定狀態(tài)。參與農(nóng)村社會管理也是政策性農(nóng)業(yè)保險一項重要的衍生功能，其主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者通過對受災(zāi)被保險農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行及時有效的損失補(bǔ)償，不但為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，以及農(nóng)村居民生活安定提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障，而且還利用保險賠償機(jī)制實(shí)現(xiàn)了所有參保農(nóng)戶間的收入再分配，緩解了社會矛盾，消減了農(nóng)村不安定因素。政策性農(nóng)業(yè)保險的作用不僅是建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度的重要的理論基礎(chǔ)，而且也是制定政策性農(nóng)業(yè)保險實(shí)施目標(biāo)的重要依據(jù)。二是通過政策性農(nóng)業(yè)保險制度的創(chuàng)新設(shè)計，可以有效誘導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在購買政策性農(nóng)業(yè)保險時，需要支付一定的保險費(fèi)，從某種程度上增加了生產(chǎn)成本，從而減少了其可獲得的最大純收入。而且，當(dāng)農(nóng)民收入得到穩(wěn)步提高后又會加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。Leatham等（1997）通過對美國北達(dá)科他州的實(shí)證研究證明。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇到嚴(yán)重的自然災(zāi)害和意外事故后，農(nóng)民只能依靠儲蓄、親屬援助、救濟(jì)或貸款等方式恢復(fù)生產(chǎn)與建設(shè)。在政策性農(nóng)業(yè)保險實(shí)施后，一方面通過為農(nóng)民提供風(fēng)險保障和損失補(bǔ)償，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定進(jìn)行，提高農(nóng)民收入，進(jìn)而提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位和信用地位，幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沖破原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入資金難以獲得的窘境，可以有效解決農(nóng)業(yè)資金投入的瓶頸制約，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展；另一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，通過完善農(nóng)村金融體系，激活農(nóng)村流動資金，分散金融風(fēng)險和提高金融效率，對促進(jìn)農(nóng)村金融乃至整個金融體系的高效、穩(wěn)健、有序發(fā)展具有重要的作用。然而由于農(nóng)民收入水平普遍較低，自救能力非常有限；社會救助又具有較大的不確定性；商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險無論是保障范圍和程度，還是覆蓋面又明顯不足，對損失賠償微不足道；最后只能依靠政府財政救濟(jì)尤其是受災(zāi)地區(qū)的地方財政救濟(jì)，這一方面必然導(dǎo)致政府背負(fù)沉重的救災(zāi)救濟(jì)的財政壓力，另一方面還往往難以有效彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)損失，從而導(dǎo)致部分災(zāi)民陷入因災(zāi)返貧的困境。Goodwin（2001）利用1988～1999年期間的美國數(shù)據(jù)實(shí)證分析了農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)。四、結(jié)論政策性農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)保險的一部分，是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過參與部分農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的運(yùn)營，或?qū)ο嚓P(guān)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)參與主體提供一定的扶持、優(yōu)惠或補(bǔ)貼等促進(jìn)政策的一種制度安排。其中，基本功能是指在政策性農(nóng)業(yè)保險運(yùn)營過程中，由其自身內(nèi)部活動所產(chǎn)生的最根本、最直接的有利功效，包括分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險與補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失，以及規(guī)避與消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險；衍生功能是指政策性農(nóng)業(yè)保險在發(fā)揮其基本功能的基礎(chǔ)上，對外部所產(chǎn)生的間接的有利功效，包括激活與融通農(nóng)村資金、承載支農(nóng)惠農(nóng)工具和參與農(nóng)村社會管理。為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和服務(wù)“三農(nóng)”的一系列政策措施，加快建立和完善全縣農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害和防災(zāi)減災(zāi)能力，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展，按照中央一號文件和省政府《關(guān)于印發(fā)政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》（x政[2011]113號）文件要求，就我縣政策性農(nóng)業(yè)保險工作情況和2012年工作思路作一簡要匯報：一、基本情況政策性農(nóng)業(yè)保險是中央出臺的又一項惠農(nóng)政策，政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)由中央和省財政負(fù)擔(dān)80%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)保險保費(fèi)的20%。三、幾點(diǎn)建議加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識。強(qiáng)化服務(wù)，簡化程序。二〇一二年二月二十二日