【正文】 種類，有效地保護了300多種重點保護野生動物的主要棲息地和 130多種重點保護野生植物的主要分布地。 二、公益林生態(tài)補償 ? （一）國內(nèi)外相關(guān)理論與實踐 ? 國外 ? （ 1） 森林趨勢 組織的 Sara Scherr博士 （ 2022） 認(rèn)為 ，由 公眾 對生產(chǎn)者所提供的生態(tài)效益進行支付 ， 由 私人 組織開展生態(tài)效益交易；各種補償手段各有優(yōu)缺點 ， 究竟采用哪種手段更合理 ， 應(yīng)視具體情況而定； ? （ 2） 美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟研究局 Ralph Heimlich（ 2022）認(rèn)為 ， 在實施公益林生態(tài)效益補償項目的過程中要充分利用 市場機制 ， 并遵循 農(nóng)戶自愿 的原則；應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定政策目標(biāo) ， 合理確定補償金額和補償期 ； ? （ 3） 加拿大的 Cary Bull博士 （ 2022） 構(gòu)想了一個全國性的 碳交易網(wǎng)絡(luò)框架 ， 該框架包括國家級碳網(wǎng)絡(luò) 、 森林的培育者 、 認(rèn)證機構(gòu) 、 風(fēng)險管理機構(gòu) 、溫室氣體交易所和聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu) ， 并且說明了這些機構(gòu)各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)； ? （ 4 ） 一些學(xué)者 （ Matleena Kniivil228。所以 ， 如果沒有其它收入轉(zhuǎn)移機制 ， 那么當(dāng)?shù)鼐用竦纳直Ｗo成本應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a償； ? （ 5） LandellMills（ 2022） 對全球出現(xiàn)的森林環(huán)境服務(wù)市場進行綜述 ， 指出國際上有 280多個實際存在 （ 或計劃 ） 的森林環(huán)境服務(wù)補償?shù)陌咐?， 其中生物多樣性交易 72個 ， 森林生態(tài)旅游服務(wù) 51個 ，固碳服務(wù) 75個； ? （ 6） 一些學(xué)者 （ Rene Castro , Luis Gamez , Franz Tattenbach and Naomi Olson， 1998） 指出： 哥斯達黎加 利用 溫室氣體貿(mào)易 、 生態(tài)旅游 、 生物制品 的收益分成籌集保護生物多樣性的資金 。由于國情和林情不同，也不能照搬這些經(jīng)驗。森林生態(tài)效益補償基金的征收對象暫限為與森林生態(tài)效益密切相關(guān)的國家大型水庫、全國各類旅行社及從事其它旅游活動的單位和個人。（ 3）風(fēng)景名勝區(qū)（點）、森林公園、自然保護區(qū)、旅游度假村、城市園林、綠化公園，狩獵場內(nèi)從事各種經(jīng)營活動的單位和個人，按營業(yè)收入的 1%交納森林生態(tài)效益補償基金（以上單位、個人交納森林生態(tài)效益補償基金，由所在地稅務(wù)部門在征收營業(yè)稅或增值稅時一并代收）。（ 6）保留野生動物進出口管理費和陸生野生動物資源保護管理費。 ? 除（ 6）以外，森林生態(tài)效益補償基金實行中央、地方4： 6比例共享，分別繳入中央國庫和地方國庫。但該方案也有明顯的缺陷：首先，在該方案中，林業(yè)部門森林生態(tài)效益補償基金的收取涉及的其它部門和行業(yè)十分廣泛，難以協(xié)調(diào)。 征收期暫定為 5年。 ? 該方案從思路上講是通過調(diào)整現(xiàn)有政府性基金使用對象及比例，來籌集公益林補償資金，體現(xiàn)政府承擔(dān)生態(tài)林建設(shè)投入和其它各行業(yè)支持生態(tài)林的意圖。 第三階段：國家重點公益林中央財政補助方案（ 2022年） ? 財政部頒布財農(nóng) [2022]5號文件，指出： “ 同意設(shè)立森林生態(tài)效益補助資金，主要用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林（統(tǒng)稱國家生態(tài)公益林）的保護和管理 ” ，并建議國家林業(yè)局做好公益林清查，并從試點開始。 （二） 森林生態(tài)補償?shù)睦碚摲治? 公益林生態(tài)補償制度變遷（改革）分析 ? 西方新制度經(jīng)濟學(xué) 家認(rèn)為制度是由正式約束（正式制度）、非正式約束（非正式制度）與它們的實施方式組成。正式制度只有在國家認(rèn)可，與非正式制度相吻合，才能有效發(fā)揮作用。 ? 制度變遷可分為 誘致性制度變遷和強制性制度變遷 ， 前者指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代 ， 或是新制度安排的創(chuàng)造 ， 是由一群人在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo) 、 組織和實行；后者是由政府或法律引入和實現(xiàn) 。公益林保護是政府通過政策強制執(zhí)行的，使林主遭受經(jīng)濟損失，是一種權(quán)利與義務(wù)不對稱的強制性制度變遷。所以，該政策是否長效值得懷疑。總之，在公益林保護中，政府應(yīng)當(dāng)采用強制性制度變遷和誘致性制度變遷相結(jié)合的辦法，可是，目前政府偏向于前者。 ? （ 1） 制度需求 影響因素 分析 ? 第一 ， 相對產(chǎn)品和要素價格 。 保護和建設(shè)公益林的關(guān)鍵在于資金問題 ， 建立公益林補償制度正是為了解決資金問題 。 《 中華人民共和國森林法 》 第八條規(guī)定： “ 國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金 ， ? 具體辦法由國務(wù)院規(guī)定 。 ? 第三 ， 技術(shù) 。在現(xiàn)有技術(shù)條件下 ， 由于公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益不具有排他性或排他費用很高 ， 因此目前通過市場機制向受益者直接收取補償費 ， 成本過高 ，使需求受到抑制 ， 可見僅靠市場機制無法解決公益林補償問題 。而且，隨著我國人口的不斷增加，對環(huán)境的需求也會增加。 憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的難易程度 。 制度供給還受預(yù)期實施成本的影響 。 所以 ，公益林生態(tài)補償制度供給只能出現(xiàn)于交易者較少或者政府出面干預(yù)的情況下 （ 政府干預(yù)能夠降低制度的實施成本 ） 。 ? 第四 ， 上層決策者的凈收益 。 所以 ， 對于政治家而言 ， 這是利大于弊 。 所以 ， 也要探索我國公益林生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制 。 ? 非競爭性 ——公地的悲劇 。對于企業(yè)污染等負外部性，通過向企業(yè)征收排污費等措施，提高企業(yè)邊際成本，使之等于社會邊際成本。 ? 如果一個特定的改變使受益者的福利增進很大 ， 以至于在完全地補償了受損者的福利損失后還有剩余 ， 那么基于 新帕累托標(biāo)準(zhǔn) ， 這一改變就是一個潛在的社會福利改進 。 運用產(chǎn)權(quán)理論分析公益林生態(tài)補償 ? 財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)占有 、使用 、 收益 、 處分的權(quán)利 。 目前我國政府公益林保護政策侵害了林主的產(chǎn)權(quán)收益 ， 使林主遭受經(jīng)濟損失 。 因此 ， 他要進行種種比較來確定自己所獲報酬是否公平 ， 比較結(jié)果將直接影響今后工作的積極性 。要實現(xiàn)社會公平，就要形成從制度安排到規(guī)則執(zhí)行的一整套科學(xué)體系。 公平觀主要解決社會資源分配中個人權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系問題，即個人在享有社會權(quán)利和承擔(dān)社會責(zé)任時，與社會上其他人相比是否合理，也就是說個人承擔(dān)的責(zé)任和享有的權(quán)利必須成正比。所以，他們認(rèn)為這是不公平的。這容易引起逆向選擇。 政府沒有為交易體系和自主協(xié)議的運作創(chuàng)造制度環(huán)境 ，沒有發(fā)揮市場籌資機制的作用 。 現(xiàn)在我國公益林生態(tài)效益市場化補償?shù)膶嵺`案例少，主要受到公益林生態(tài)產(chǎn)權(quán)不明晰、交易成本高、信息不足和不對稱、非排他性、相關(guān)制度不健全等因素約束。 所以 ， 政府必須制定實施細則 ， 并且制定保障公益林生態(tài)效益收益權(quán)實現(xiàn)的具體措施 。 政府要為社會免費提供相關(guān)的信息 ， 降低交易雙方的信息成本 。 第三， 提供相關(guān)的信息 ? 目前與公益林生態(tài)效益補償相關(guān)的信息缺乏 ， 制約了公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌龌?， 例如交易價格 、 受益者的受益量 、 交易價格與受益者的受益量之間的定量關(guān)系等信息缺乏 。 所以 ， 政府要支持這方面的基礎(chǔ)研究 ， 以便獲取所需的信息 ，并且通過監(jiān)測等辦法補充信息 ， 建立公益林生態(tài)效益補償?shù)男畔⒕W(wǎng) ， 以供查閱 。 我國可以考慮成立中介組織 ——“綠色銀行 ” ， 作為公益林生態(tài)效益補償?shù)慕灰灼脚_ 。 ? 如果上游造林凈化水質(zhì)成本低于企業(yè)現(xiàn)行水質(zhì)處理成本，即森林生態(tài)系統(tǒng)的水文服務(wù)成本比自來水廠等水凈化成本更低，政府應(yīng)當(dāng)進行制度創(chuàng)新，促進下游用水單位共同出資或補償上游林農(nóng)進行水源涵養(yǎng)林建設(shè)，以便節(jié)約水凈化成本，增加枯水期的水流量。 碳排放權(quán) （ t） 、 景觀權(quán) （ hm2） 和水權(quán) （ m3） 可以充當(dāng)市場交易對象 。 第六，意識形態(tài)及其教育在公益林生態(tài)補償?shù)氖袌鼋灰字械淖饔? ? 意識形態(tài)的作用包括： （ 1） 意識形態(tài)是公益林所有者與受益者達成補償協(xié)議的一種節(jié)約費用的 “ 工具 ” ， “ 好 ” 的意識形態(tài)能夠降低公益林生態(tài)效益補償?shù)氖袌鼋灰踪M用 。 ? 對于解決公益林生態(tài)效益補償中搭便車這個難題來說，意識形態(tài)的作用是必不可少的。最近幾年，所有的森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中，森林碳匯受到最大關(guān)注。減少全球化石燃料燃燒對減緩氣候變化是必要的，造林和森林經(jīng)營管理在減緩氣候變化方面也起重要作用。 ? 應(yīng)當(dāng)按照一定標(biāo)準(zhǔn)在各國之間分配二氧化碳排放權(quán) ， 然后再把二氧化碳排放權(quán)分配給各單位 。從前，公共部門在流域管理投資中占大多數(shù)，過去流域管理和水源保護區(qū)的資金主要來源于政府一般預(yù)算收入。在過去十年間，許多國家流域管理的政府投資實際已經(jīng)減少。 ? 自發(fā)組織的私人交易很少 。 私人部門參與森林水文服務(wù)交易體系的原因在于有機會節(jié)約大量成本 。為了保護森林生物多樣性，正在設(shè)法補償森林資源的所有者和經(jīng)營者。 ? 籌資多元化 ? 采取幾種籌資機制相結(jié)合的辦法 。 根據(jù) 《 生態(tài)公益林建設(shè)導(dǎo)則 》 （ GB/T —2022） ， 對福建省三個市生態(tài)公益林質(zhì)量等級進行評分 ， 評分結(jié)果分別為 6 56分和 61分 (百分制 )。 考慮到目前歷史成本不健全 ， 所以按照重置成本計算 。 （ 2）公益林的質(zhì)量 ? 公益林生態(tài)補償按質(zhì)付費，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求。 （ 3）人均可支配收入 ? 西方發(fā)達國家研究人員通過問卷調(diào)查方式了解居民對森林生態(tài)環(huán)境的需求程度，并且得到一些國家政府的認(rèn)可。另外，人均可支配收入數(shù)據(jù)容易取得。 二級 、 三級保護的公益林中允許擇伐的面積 ， 不予分配補償費；禁止采伐的面積才分配補償費 。不過，補償費分配只要計算公益林所有者的經(jīng)濟損失比例，該比例又與公益林的蓄積量成正比，所以，用公益林成過熟林的平均蓄積量比例來體現(xiàn)所有者的經(jīng)濟損失比例。 B = a X） QS/QZ 管護費的分配 ? 目前中央財政對國家重點公益林每年每畝補助 5元 ， 主要用于管護 ， 不能按照上述計量模型計算分配系數(shù) ， 因為管護費的影響因素與補償費的影響因素有所不同 。 如果公益林集中連片 ， 每個管護人員就可以管護更多的公益林 ，單位面積管護費也應(yīng)該低些 。 （五） 補償范圍、方式、對象 公益林范圍界定 ? 目前我國公益林補償范圍的確定是在森林分類區(qū)劃界定基礎(chǔ)上進行的。 2022年 5月開始 ， 國家林業(yè)局在全國范圍內(nèi)組織開展了重點公益林的區(qū)劃界定工作 ， 從近 ， 劃定了 公益林 ， 重點公益林的比例大約為 39%， 這還不包括一些地方自行確定的公益林 。 根據(jù)楊曉靈 （ 2022） 對 80位農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果：“ %的農(nóng)民表示在區(qū)劃公益林時 ， 政府沒有征求他們的意見 ， %（ 其中大部分是村干部和護林員 ） 表示知道劃轉(zhuǎn)公益林的事情 ， 甚至有 2位農(nóng)民至今還不知道自己的林地是否被劃為公益林 。 例如 ， 瑞士和奧地利兩國絕大部分森林允許采伐利用 。 這些限制性規(guī)定所造成的生產(chǎn)成本提高由政府予以補助 ， 使林主生產(chǎn)木材仍有利可圖 ， 保持了他們合理經(jīng)營森林的積極性 。 于是 ， 林農(nóng)的公益林產(chǎn)權(quán)收益就可以通過收取生態(tài)租賃費的形式實現(xiàn) ， 林農(nóng)也有穩(wěn)定的預(yù)期 ， 公益林保護政策的實施將更加順利 。 由于集體林產(chǎn)權(quán)的特殊性 ， 補償對象確定比較困難 ，如果集體林已經(jīng)分林到戶 ， 補償對象界定為集體林的林權(quán)證持有者；如果集體林沒有分林到戶 ， 補償對象是集體的代表 ， 比如村委會 、 村民小組 ， 但是必須健全管理制度 ， 確保補償費全部用于公益林或者補償給村民 。 2022年 2月 2日福建省人民政府批轉(zhuǎn)省林業(yè)廳關(guān)于 《 福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要 》 的通知 （ 閩政[2022]文 21號 ） ， 規(guī)劃目標(biāo)為：生態(tài)公益林經(jīng)營區(qū)林地總面積 ， 占全省林地面積的 %。 按照級別分 ,國家級重點公益林占 %， 省級公益林占 %。 不允許進行任何形式的經(jīng)營活動 。 共計 1878萬畝 ， 占全省公益林面積的 % 三級保護 （ 一般保護 ） ：除了一級保護和二級保護區(qū)域以外的生態(tài)公益林 。 從 2022年開始中央財政對福建省國家重點防護林和特種用途林中的 1300萬畝進行補助 ， 2022年至 2022年的補助額分別為： 6500萬元 、 6500萬元 、 6500萬元 、6500萬元和 6450萬元 ， 2022年公益林公共管護支出減少了 50萬元 ， 平均每年每畝補助 5元； 2022年公益林補助面積增加到 。 該方案從 2022年開始實施 ，全省每年可籌措生態(tài)公益林補償資金 8590萬元 。 2022年實行分級補助，一級保護、二級保護和三級保護的公益林每年每畝補償性支出分別為 元、 2元； 2022年一級和二級保護的公益林每年每畝補償性支出為 （ 5元），三級為 3元。 在林主與政府的博弈中 ， 由于政府在政治力量與資源配置權(quán)力上均處于優(yōu)勢地位 （ 盧現(xiàn)祥 ，1996） ， 所以政府是決定公益林生態(tài)補償制度供給方向 、 形式 、 進程和戰(zhàn)略安排的主