【正文】 )土地儲備要實現(xiàn)政府的目標，并高效有序地促進土地開發(fā)，此外，土地儲備還有為公眾儲備土地升值而產(chǎn)生收益的目的；(5)土地儲備包括收購、平整、出售或出租等環(huán)節(jié)。因此，研究和借鑒國外先進的理念和實踐經(jīng)驗，對豐富和完善我國土地儲備制度具有重要意義。上海市人民政府于2004年6月9日發(fā)布的《上海市土地儲備辦法》(上海市人民政府令第25號)第2條規(guī)定：“本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)(縣)政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。當(dāng)然，我國的規(guī)定與國際上一般定義仍有很多相同點，比如土地儲備的功能都包括落實規(guī)劃，實現(xiàn)政府的特定目標，保障建設(shè)用地等方面。土地一級開發(fā)的過程實際上是一個土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬的轉(zhuǎn)移和流動的過程。土地一級開發(fā)是政府運用土地供應(yīng)規(guī)模與節(jié)奏調(diào)控土地市場的重要手段。 2．土地儲備和土地一級開發(fā)的發(fā)展歷程 土地儲備與土地一級開發(fā)有著緊密的聯(lián)系，土地儲備制度的出現(xiàn)極大地改變了我國土地一級開發(fā)的模式。按照用地單位獲得土地的方式不同，此階段又可以細分為兩個階段：行政核撥階段和雙軌制階段。換言之，由于市場機制的缺失，土地資源得不到有效的配置和使用。 1990年5月19日，國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(國務(wù)院令第55號)，對國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等作出了具體的規(guī)定。由于土地使用權(quán)(包括存量國有建設(shè)用地使用權(quán))在符合一定條件時可以轉(zhuǎn)讓，因此，從實質(zhì)上打破了國家對土地一級市場的壟斷。 但是這種模式也產(chǎn)生了一定問題，具體表現(xiàn)為： 第一，不利于政府對土地市場進行調(diào)控。由于開發(fā)商直接進行土地一級開發(fā)，所以盡管《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定政府有權(quán)收回未按期開發(fā)土地的使用權(quán)，但是開發(fā)商可以以政府、政府有關(guān)部門的行為或者因動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延為由規(guī)避政府的處罰，從而造成大量土地的閑置。在開發(fā)商直接負責(zé)拆遷補償?shù)那闆r下，開發(fā)商出于利潤最大化的考慮，往往是想盡各種辦法盡量壓低拆遷補償費用，從而損害被拆遷人的合法利益。 (2)土地儲備制度形成期(1996年至l999年) 1996年，上海市建立了全國第一個土地儲備中心，從而拉開了我國土地儲備制度試點的序幕?？梢钥闯?，這一時期土地儲備開發(fā)工作還比較混亂，土地一級開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)均由獲得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商來完成。 2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(國土資發(fā)[2004]71號)，要求從2004年8月31日起，所有經(jīng)營性的土地一律都要公開競價出讓。 另外，在這一階段，全國各地紛紛建立土地儲備機構(gòu)。② 2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合頒布了《辦法》，在全國確立了土地儲備制度，體現(xiàn)了中央強化這一土地制度改革成果的決心。 第四，政府作為公共利益的維護者，在處理拆遷問題時，不會過分犧牲原土地使用者的利益，有利于緩解社會矛盾。而且，該制度的實施還有利于保護耕地這一基本國策的落實，有效保護了城市郊區(qū)農(nóng)地。 (三)土地儲備制度的理論研究現(xiàn)狀 隨著我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展，雖然土地儲備制度在我國只發(fā)展了十余年的時間，但土地儲備和開發(fā)已經(jīng)成為影響國計民生的熱點問題。雖然近年來有一些學(xué)者開始關(guān)注土地儲備制度，但是目前的研究或限于對土地儲備制度中個別問題的探討，或限于對某一地區(qū)土地儲備制度法規(guī)和實踐的考察，尚無對土地儲備制度國內(nèi)外理論和實踐進行全面介紹和總結(jié)的文獻，所以，我國尚未形成該制度的理論框架。 (四)土地儲備制度存在白5h7題及面臨的新形勢 經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國土地儲備制度有了較快的發(fā)展，但是在運行過程中也產(chǎn)生了一些問題，比如缺乏較高層級的立法，對各地不同做法的統(tǒng)控能力較弱；再如我國現(xiàn)今土地儲備的市場環(huán)境和法律環(huán)境本身也發(fā)生了重大變化?！掇k法》的出臺，雖然改變了我國土地儲備沒有全國性規(guī)定可依這一局面，但其主要側(cè)重于界定相關(guān)概念和宏觀指導(dǎo)，許多事項在技術(shù)操作層面上未做詳細規(guī)定。2007年10月1日《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)正式實施，與房地產(chǎn)相關(guān)的很多法律制度都隨之發(fā)生重大變化，比如與《物權(quán)法》配套的《城市房屋拆遷管理條例》等法規(guī)正在進行修改或擬定，只有為公共利益目的才能征地和拆遷，之前與《物權(quán)法》相抵觸的制度都將被廢止或修正。 3．《辦法》頒布前后的房地產(chǎn)市場環(huán)境發(fā)生了重大變化 經(jīng)過2007年的投資過熱和房價快速攀升之后，2008年上半年，在國家調(diào)控政策指導(dǎo)下，我國房地產(chǎn)市場逐漸由2007年的過熱轉(zhuǎn)向理性回歸，各項指標高位調(diào)整，過度需求泡沫得到有效的抑制。2007年和2008年的上半年中，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，土地出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況，而且土地出讓的價格居高不下。法律環(huán)境和市場環(huán)境的重大變化，對土地儲備制度影響巨大，因此，在新形勢下重新定位和考察土地儲備制度，分析土地儲備制度遇到的新問題和解決途徑，具有重要的現(xiàn)實意義。 課題主要是從法律角度對土地儲備制度進行研究，研究的基本思路是：一方面，土地儲備制度是我國土地管理制度的一個重要組成部分；另一方面，土地儲備制度本身又是由具體的制度組成的，包括土地儲備主體、土地儲備的范圍、土地儲備的融資和儲備土地的權(quán)屬登記等。本課題通過回顧我國土地一級開發(fā)和供應(yīng)等制度的歷史沿革，挖掘制度演變的內(nèi)在軌跡，考察現(xiàn)行制度產(chǎn)生和演變的歷史背景，比較新舊制度之異同。 4．系統(tǒng)分析法 土地儲備制度是我國土地管理制度的組成部分，因此，只有和其他相關(guān)制度互相銜接和配合才能發(fā)揮功能。課題組對我國七個主要省市進行了調(diào)研，并在研究國外相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)《辦法》確立的功能和定位與各地實踐存在一定差異?！掇k法》規(guī)定土地儲備機構(gòu)必須是符合一定條件的事業(yè)單位，此為常態(tài)，應(yīng)予堅持。此外，我們認為有些地區(qū)設(shè)置土地儲備管理委員會這一主體，實踐的效果良好，是值得肯定的經(jīng)驗。通過調(diào)研和分析，我們發(fā)現(xiàn)目前很多地方法規(guī)從儲備土地將來用途的角度來界定土地儲備范圍，從這一角度界定儲備土地范圍更加明確，因此，我們建議全國性規(guī)定也可以從土地用途角度界定土地儲備的范圍。 第五章研究土地儲備融資制度。 第六章研究儲備土地的供應(yīng)問題。第二，唯高價定成敗的模式導(dǎo)致競買人的過度競爭和非理性行為，使得“標王”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，地價的上漲在一定程度上推動了房價的上漲。然而，香港和內(nèi)地畢竟在經(jīng)濟體制和運作方式等方面存在較大的差別，在借鑒香港的勾地制度時，我們必須對其進行相應(yīng)的改革，以適應(yīng)內(nèi)地的環(huán)境。我們提出的建議是建立土地儲備預(yù)告登記制度，將擬納入儲備的土地提前進行登記，這樣可以較好地解決土地的權(quán)屬爭議問題。 本篇最后為總結(jié)，對前幾章的主要問題和觀點進行整合并提出結(jié)論?？傮w而言，我國對土地儲備的功能和定位與國際上的一般定位相差不大。本章以我國法律規(guī)定和各地實踐為出發(fā)點，評析我國土地儲備制度的功能和定位，并提出相應(yīng)的建議。 (二)我國主要省份或城市法規(guī)的規(guī)定 為了考察我國地方對土地儲備制度功能的定位，本課題選取七個有代表性的城市作為研究對象，分別考察它們關(guān)于土地儲備的相關(guān)規(guī)定。 2．成都 到目前為止，成都市還沒有一部適用于成都全市的土地儲備法規(guī)，相關(guān)的土地儲備立法比較分散，其中適用于成都市中心城區(qū)的兩部法律文件是：《成都市國土資源局關(guān)于我市中心城區(qū)國有土地收購儲備的若干意見(試行)》(成都市國土資源局2005年9月28日頒布)、《成都市人民政府關(guān)于我市中心城區(qū)(五城區(qū)和高新區(qū))土地統(tǒng)征統(tǒng)供和收益分配的實施意見》(成府發(fā)[2002]53號，2002年8月21日頒布)。 3．重慶 《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》 (重慶市人民政府頒布，2002年10月1日施行，渝府令[2002]第137號)第1條規(guī)定：“為加強地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合重慶實際，制定本辦法?！笨梢姾贾菔袑ν恋貎渲贫鹊亩ㄎ粸椋?1)加強政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控；(2)盤活存量土地資產(chǎn)；(3)優(yōu)化土地資源配置；(4)合理利用土地?！备鶕?jù)此條可知，目前廣州市的土地儲備制度的目標有三個：(1)加強土地調(diào)控；(2)促進土地資源的合理利用；(3)提高建設(shè)用地保障能力。 中央和地方立法對功能和定位的比較見表2—1： 表2—1 中央和地方立法對功能和定位的比較＼＼功能地反＼ ＼ 土地調(diào)控合理利用土地提高建設(shè)用地保障能力促進土地保值增值 全國規(guī)定 、／ 、／ 、／未規(guī)定 武漢 、／ 、／ 、／ 成都 、／ 、／ 、／ 重慶 、／ 、／ 杭州 、／ 、／ 上海 、／ 、／ 廣州 、／ ＼／ 、／ 安徽 、／ 、／ 、／ (三)分析與小結(jié) 從上述各地對土地儲備制度功能和定位的規(guī)定可以看出，各地與 中央在立法規(guī)定上對土地儲備的功能和定位基本一致，但是地方規(guī)定 和《辦法》相比具有一定的創(chuàng)新性。因此，我們認為不能因為《辦 法》中沒有相關(guān)規(guī)定而否認地方法規(guī)中關(guān)于土地保值增值功能的規(guī)定， 在現(xiàn)有發(fā)展階段下，應(yīng)當(dāng)尊重和認可地方政府，在不違反國家法律法 規(guī)強行性規(guī)定的情況下，適當(dāng)添加符合本地實際情況的相關(guān)功能。土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員 會對年度土地儲備和供應(yīng)計劃的審批是對土地利用總體規(guī)劃和城市總 體規(guī)劃的具體落實。最后，市國土房管局把土地年度儲備計劃分解下達給各集團公司。應(yīng)當(dāng)看到，土地計劃規(guī)劃和土地出讓等制度也是土地市場調(diào)控的必要條件，土地儲備制度需要和這些相關(guān)制度很好的銜接和配合，以共同完成這一功能。因此，土地儲備制度的功能應(yīng)考慮到我國實際的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r。例如，武漢市雖然在立法規(guī)定上為土地資產(chǎn)經(jīng)營管理概念中的“管理”層面，但事實上武漢市在建立和完善土地儲備制度的過程中仍然是延續(xù)《武漢市人民政府關(guān)于建立土地儲備制度的通知》的精神，將其定位為經(jīng)營性管理制度。三、土地儲備制度功能和定位的理論探討 土地儲備制度是城市土地管理制度的創(chuàng)新。 土f9儲備制度將現(xiàn)行國有土地使用權(quán)的“毛地出讓”變?yōu)椤笆斓爻鲎尅?，政府在收回土地、完成了房屋拆遷和土地平整工作后再將土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人，有利于形成公開、公平、公正的土地使用權(quán)出讓秩序，有利于消除和制止土地使用權(quán)出讓中的腐敗現(xiàn)象。其原因之一也與毛地出讓這一土地供應(yīng)方式的弊端密切相關(guān)。土地儲備制度使土地征用、房屋拆遷成本與土地使用權(quán)出讓收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在拆遷征用成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)問不斷的討價還價現(xiàn)象。 國土資源管理部門已通過土地利用總體規(guī)劃、年度計劃、供地政策等手段對土地市場進行了很好的調(diào)控，為什么一定要有一個土地儲備制度呢?原因是：規(guī)劃、計劃和供地政策固然能起到很好的調(diào)控作用，但有一定的弊端。我們很難想象，在市場對土地需求突然放大的時候，即使資源允許，我們能夠通過增加計劃來滿足市場的這種需求，因為計劃不是實物，要將計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的土地供應(yīng)，還要通過與原土地所有者或使用者進行談判，取得土地使用權(quán)，再將這些土地供應(yīng)出去一個過程，這個過程時間周期很長(據(jù)有關(guān)人士介紹，從取得土地到使之具備供應(yīng)條件，一般需要三到五年的時間)，等到完成的時候，市場有可能已經(jīng)事過境遷了。當(dāng)土地供應(yīng)過多，市場需求乏力的時候，土地儲備機構(gòu)可以根據(jù)政府的指令以收購等方式取得過剩的土地。④ 政府調(diào)控土地市場，是土地儲備制度產(chǎn)生和發(fā)展的依據(jù)。盤活城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地和置換城鎮(zhèn)內(nèi)部低度利用的土地，是解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地與占用耕地供需矛盾的有效途徑。土地儲備機構(gòu)可以通過加快前期開發(fā)速度，使政府手中的“凈地”多起來，使更多的土地具備用地條件，應(yīng)嚴格限制毛地出讓行為，提高國土部門供應(yīng)“凈地”的能力，從而縮短土地形成房地產(chǎn)有效供應(yīng)的建設(shè)周期，有效防止閑置、囤積土地等行為的發(fā)生。我們面臨的是既要保護耕地又要滿足經(jīng)濟發(fā)展空間的需要，政府應(yīng)把發(fā)展經(jīng)濟的注意力從增量土地為主轉(zhuǎn)移到存量土地為主，外延擴張的粗放型發(fā)展模式變?yōu)橄騼?nèi)涵挖潛的集約化利用土地的發(fā)展模式。防止國有土地資產(chǎn)流失，固然是一個非常重大的問題，但只是土地資產(chǎn)管理的一個方面。真正導(dǎo)致土地保值增值的主要是兩個因素：一個是征地，從法學(xué)的角度來看，土地的發(fā)展權(quán)是這一增值收益的法權(quán)基礎(chǔ)，而國有土地所有權(quán)則是其法律前提。我國土地權(quán)利的民商法解決角度主要是在面積方面，除此之外主要由行政法解決，而規(guī)劃法是關(guān)鍵的工具。地價上漲過快將導(dǎo)致房屋價格攀升，不利于居民住房問題的解決，也增大了房地產(chǎn)金融風(fēng)險。①我們現(xiàn)在正面臨的全球性金融危機也是由美國的房地產(chǎn)次貸危機所引發(fā)的，這再一次提醒我們要時刻關(guān)注房地產(chǎn)業(yè)金融風(fēng)險。另一方面，土地收購儲備確實占用了大量銀行貸款，有一定的風(fēng)險，表現(xiàn)在：一是市場風(fēng)險。三是土地抵押權(quán)登記不規(guī)范的風(fēng)險。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在一些問題。我們認為土地儲備制度要真正z日,匕15．發(fā)揮作用，其關(guān)鍵是政府要真正完全壟斷土地一級市場，否則，它所采取的政策措施很難收到實效。問題是在我國法制統(tǒng)N度下能留給地方多大的特色空間?如果這個空間很小，地方就不能夠妥善地解決當(dāng)?shù)氐耐恋貎鋯栴}；如果空間大了，可能會影響到國家法律制度的統(tǒng)一性和中央政府的目標。如何把握政府在市場中的角色，一直是政府在發(fā)展市場經(jīng)濟中所面臨的一個難題。因此，在土地儲備中，起主導(dǎo)作用的是政府，而且必須是政府，只有政府才是公共利益的代表，才會以維護公共利益為根本宗旨。土地市場的干預(yù)者與土地市場的參與者似乎有既當(dāng)