【正文】 織、NGO與政府部門、私營經(jīng)濟部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來共同實現(xiàn)對公共事務(wù)的更有效率的管理。通過資料收集與實地調(diào)研，對城市社區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗與利弊加以比較與分析，以作為中國城市社區(qū)管理體制改革的參照系。（1）社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：由街道辦事處和城區(qū)管理委員會構(gòu)成。與此同時，為有效地克服各塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊等單位參加的城區(qū)管理委員會。上海模式在街道內(nèi)設(shè)定了四個委員會：市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經(jīng)濟委員會。財政經(jīng)濟管理委員會對街道財政負(fù)責(zé)預(yù)決算，對街道內(nèi)經(jīng)濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網(wǎng)絡(luò)”，抓好居民委會干部的隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮居委會的作用，推動居民參與社區(qū)管理，維護社區(qū)治安穩(wěn)定，保障居民安居樂業(yè)。上海模式存在一定不足。居民委員會行政化色彩濃厚。（2）居民社區(qū)參與不足，社區(qū)意識不強。上海社科院社會調(diào)查中心2000年6月的一次大型調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的居民表示“樂于參加”或“愿意經(jīng)常參加”社區(qū)內(nèi)各種活動或事務(wù)。行政推進在部分地區(qū)變成了行政包辦、長官意志，壓抑了社區(qū)內(nèi)生的自我調(diào)控機制的發(fā)育和成長，影響了居民的民主參與和自我管理；行政操作色彩的工作方式在實際工作中，重新將社區(qū)納人國家(政府)的系統(tǒng)之中，影響了政府職能的轉(zhuǎn)變，增加了政府負(fù)擔(dān)。按照沈陽市委副書記朱錦的說法，沈陽社區(qū)建設(shè)的目的，是要把城市管理從行政管理為主逐步過渡到社區(qū)自治管理為主，還權(quán)于民。按照“小政府、大社會”的原則，政府將社區(qū)管理的職權(quán)包括自治權(quán)、初審權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社區(qū)。政府主要采用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運行機制。沈陽將社區(qū)定位在“小于街道辦事處、大于原來居委會”的層面。（2）合理劃分社區(qū)?！皼Q策層”為社區(qū)成員代表大會，由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項。從制度變遷動力來看，沈陽市作為老重工業(yè)城市，在激烈的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中，把社區(qū)作為改革后的“生存空間”，大膽革新，是城市社區(qū)基層民主自治建設(shè)的重大突破。（1）政府角色的“越位”。第三，在財政安排上的“過度投入”，社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)文化館、社區(qū)圖書站的多數(shù)工作人員完全可招募志愿人員來擔(dān)任，而現(xiàn)實卻多為在編的事業(yè)性單位職工，導(dǎo)致政府有限財力的過度投入。第三，政府對介入社區(qū)建設(shè)的專業(yè)性社會團體和社會工作機構(gòu)的“資助性投入”不到位。（4）資金供給與運行機制不完善。然而，目前絕大多數(shù)社區(qū)的志愿者人數(shù)還不足社區(qū)成年居民總數(shù)的10%，且以老年人為主，初中以下文化的居多。與沈陽模式不同的是，江漢模式?jīng)]有把社區(qū)協(xié)商議事會作為社區(qū)成員代表大會的常設(shè)機構(gòu)，但明確提出了社區(qū)自治的目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑選擇是轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治。同時還建立社區(qū)評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。主要指為保證區(qū)街政府部門職能轉(zhuǎn)換到位，不走過場，根治過去“遇見好事?lián)屩?，遇見麻煩事無人做，遇見責(zé)任‘踢皮球’”的頑癥，建立“責(zé)任到人、承諾到人和監(jiān)督到人”的實施機制。江漢模式不僅重構(gòu)了社區(qū)微觀組織體系及運行機制，而且轉(zhuǎn)變了區(qū)、街政府部門的職能和行政運行機制，試圖建立社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機制，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)人自愿參與相結(jié)合的治理模式。社區(qū)是居民生活的共同體，社區(qū)建設(shè)是社區(qū)居民與政府密切配合，共同推進社區(qū)各項工作的過程，因此，擴大居民的社區(qū)參與，是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。伴隨著社區(qū)居民經(jīng)濟收入的顯著提高，居民的需求結(jié)構(gòu)和生活方式也隨之發(fā)生重大變化，已不再滿足于吃飽穿暖等物質(zhì)方面的需求，而更加注重生活質(zhì)量的改善，對社區(qū)生態(tài)環(huán)境、公共安全、健身娛樂等非物質(zhì)方面的需求不斷增長，這對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施提出了更高要求。社區(qū)工作站隸屬于街道辦事處，屬性是政府派出的工作機構(gòu)，工作人員實行雇員制，享有編制和財政工資，承擔(dān)所有原來由居委會承擔(dān)的及任何政府隨時下沉的政府職能。按照鹽田區(qū)社區(qū)管理體制改革的設(shè)想，新一屆社區(qū)居委會將按照“議行分設(shè)”的原則回歸到其自治組織的法律原位，真正實施“自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我教育”的功能，以實現(xiàn)“還權(quán)于社區(qū)、還利于社區(qū)、還位于社區(qū)”。社區(qū)服務(wù)站在社區(qū)居委會指導(dǎo)下開展工作。主要功能是充當(dāng)政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權(quán)利要求轉(zhuǎn)達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進行監(jiān)督。（2）各社區(qū)居委會要制定居務(wù)會議，居民代表大會，居務(wù)、財務(wù)公開，調(diào)研、議事、決策、監(jiān)督、公示，調(diào)動居民參與社區(qū)活動及與各方協(xié)調(diào)等各種有利于增強自治的各種規(guī)章制度，約束和規(guī)范自身代表居民利益的行為，在報經(jīng)居民代表大會同意后，依照各項國家法律、社區(qū)制度和居民同意的原則獨立自主地開展各項工作。它行政上由街道黨工委（街道辦事處）管理，業(yè)務(wù)上由區(qū)民政局及各相關(guān)職能部門指導(dǎo)。社區(qū)服務(wù)站在性質(zhì)上是民辦非企業(yè)單位，屬于非營利機構(gòu)，利潤只能用于本社區(qū)的公益事業(yè)和事務(wù)?！胞}田模式”的社區(qū)治理體制對于政府層面的績效，體現(xiàn)為提高了政府投入的功效力，具體又表現(xiàn)在兩個方面：一是政府提高了執(zhí)行能力，二是政府降低了行政成本。社區(qū)工作站人員參照事業(yè)單位雇員辦法管理，實行公開招考聘任，由街道辦事處三年一聘。第一，降低了社區(qū)行政工作的財政支出。圖3：鹽田區(qū)社區(qū)治理體制改革前后政府行政成本對比圖（單位：萬元）資料來源：鹽田區(qū)的實地調(diào)研第二，社區(qū)居委會的工資成本明顯降低。由于政府行政事務(wù)和社會事務(wù)有了界分和相應(yīng)的組織來專業(yè)管理，使政府能夠逐步地從市場機制和社會自治解決的事務(wù)中解脫出來，積極推動這部分政府職能的社會化，這無論對政府職能轉(zhuǎn)型還是治理社會的結(jié)構(gòu)調(diào)整意義都是很大的。（1）社區(qū)居民委員會增強了自治能力。而從還利于社區(qū)的角度考察，鹽田區(qū)2002 年出臺的政策規(guī)定，社區(qū)居委會作為法人組織可以舉辦社區(qū)服務(wù)站，并對其進行民辦非企業(yè)單位登記、管理，根據(jù)居民需求開展低償服務(wù)。鹽田區(qū)社區(qū)居委會都學(xué)會了通過舉辦民間組織發(fā)展自我的途徑，從建區(qū)時只有一家發(fā)展到目前近 45 家，充分利用民間組織自身的優(yōu)勢積極為轄區(qū)群眾提供便民、利民服務(wù)和豐富多彩的文體活動。由于政府組織的強大與資源壟斷，社區(qū)自治組織和中介組織比較虛弱，居委會過分依賴于街道辦事處等政府組織，使得其自治功能得不到實現(xiàn)，不能真正體現(xiàn)居民的主體意識和參與意識，因而難以贏得居民認(rèn)同，社區(qū)公共資源也就得不到有效整合。(五)國外模式與香港經(jīng)驗國外在社區(qū)管理方面積累了比較豐富的經(jīng)驗，形成了各具特色的模式。特點是政府通過制定發(fā)展規(guī)劃，以及對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為指導(dǎo)，把握社區(qū)活動的方向，體現(xiàn)政府意志和倡導(dǎo)的社會價值觀，社區(qū)公共設(shè)施和日常經(jīng)費一般由政府承擔(dān)。為什么要強調(diào)“中國式社區(qū)治理”？因為中西方政治體制不同，社區(qū)管理作為國家管理的未稍，在很大程度上體現(xiàn)著國家政治體制的印記。這一系統(tǒng)具有五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。在“社會自治”理念下。在現(xiàn)代國家—社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社區(qū)作為居民自己家園，無論從本質(zhì)還是從實踐來看，社區(qū)自治應(yīng)該成為社區(qū)管理體制改革的基本方向。82年現(xiàn)行憲法中明確規(guī)定，在農(nóng)村實行村民自治，同時在城市實行居民自治。自20世紀(jì)90年代中后期開始，在地方政府的主導(dǎo)與推動下，北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市通過政府組織，設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。從總體上來看，目前，“社區(qū)建設(shè)的興起一方面是我國社會經(jīng)濟、政治發(fā)展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結(jié)果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。(三)三大治理主體：區(qū)政府、街道辦、社區(qū)區(qū)政府。這雙重偏好既統(tǒng)一又存在著一定矛盾，這在深圳鹽田模式中則有著鮮明體現(xiàn)（一會分兩站反映著國家的雙重偏好）。街道辦事處是政府的派出機構(gòu)，而不是一級政府。為實現(xiàn)這些職能，街道辦事處一般設(shè)有行政辦公室、社會治安綜合治理辦公室（司法科）、經(jīng)濟管理科、民政科、計劃生育辦公室、城市管理科、文教科（街道文化站）、財務(wù)科。(1)社區(qū)民眾。當(dāng)然社區(qū)民眾參與的程度還與很多因素有關(guān)。非營利組織以公共利益的實現(xiàn)為目的，參與社區(qū)公共服務(wù)的提供。(4)其他社會組織以及企業(yè)組織?！吧鐓^(qū)自治”有利于這種比較優(yōu)勢的發(fā)揮，減輕政府負(fù)擔(dān)，形成社區(qū)對政府的“職能替代”與職能配置優(yōu)化。課題組認(rèn)為，政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。表2： 職能的種類與配置區(qū)政府街道社區(qū)政治控制職能++行政管理職能+行政服務(wù)職能++統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能+自治職能+在職能定位明確之后，三者之間形成良性互動關(guān)系。但社區(qū)自治并不是對政府的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對立關(guān)系。當(dāng)社區(qū)不完全具備自治能力和條件時，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長；當(dāng)社區(qū)建設(shè)在實踐中逐步具備了成熟的治理能力，國家權(quán)力自然得以逐漸退出。由此可見，城市基層政權(quán)及其派出機關(guān)（街道辦事處）與居委會是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不是上級與下級的關(guān)系。專業(yè)行政與街道的關(guān)系：統(tǒng)籌平臺專業(yè)行政與街道是何關(guān)系？在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，成為市區(qū)政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺，成為市區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的渠道。對政府而言，“社區(qū)自治”可形成對政府的“職能替代”，有利于減輕政府財政負(fù)擔(dān)，促進政府機構(gòu)改革，降低行政成本。（4）在這一方案中，改革與穩(wěn)定是相輔相成的。(5)這一方案具有權(quán)變性與前瞻性。政府與社區(qū)權(quán)能分配的黃金分割點，隨著差異性的社區(qū)資源結(jié)構(gòu)而動態(tài)位移。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計。l 把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，創(chuàng)建與社區(qū)居委會平行的政府派出組織——社區(qū)工作站?！敖值擂k”的改革主要有三種設(shè)想：第一種主張將“街道辦”建成一級政府，理由是，目前“街道辦”事實上已經(jīng)承擔(dān)了一級政府的工作，不如從法律上明確規(guī)定，從而結(jié)束現(xiàn)實中“街道辦”之行政于法無據(jù)的現(xiàn)象。也有學(xué)者建議，可將現(xiàn)有的“街道辦”適當(dāng)合并，減少數(shù)量，擴大轄區(qū)，然后改為一級政府；同時將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機關(guān)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督“街道政府”。第二種主張建議取消“街道辦”的建制，減少政府的管理層級，真正實現(xiàn)“二級政府、二級管理”。這種管理幅度與管理層級的科學(xué)化、合理化設(shè)置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，但長期以來區(qū)政府已習(xí)慣于擔(dān)當(dāng)城市管理的中間層次角色，一時難以改變。持這種主張的人認(rèn)為，可以適當(dāng)擴大“街道辦”的權(quán)限，適度加強“街道辦”的職能，但不應(yīng)該把“街道辦”的權(quán)限（職能）加強到“相當(dāng)于一級政府”的程度；應(yīng)當(dāng)克服“全能政府”的傳統(tǒng)觀念，突破“在政府上下級之間放權(quán)”的思維框架，將視野拓展到政府與社會的關(guān)系上，引進“小政府、大社會”的思路；政府在承擔(dān)必要的職能時，應(yīng)盡可能地培植社會的自我管理能力，讓“街道辦”在繁雜的社會事務(wù)中解放出來。具體建議如下：保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。 堅持街道辦事處作為政府派出機構(gòu)的職能，進一步明確街道辦事處的職責(zé)定位。按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別進行分類。l 街道不再設(shè)立市區(qū)職能部門的對口機構(gòu)，只保留街道黨工委和街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會以及社區(qū)服務(wù)委員會等機構(gòu)和人員。前者是經(jīng)法定選舉程序進入居民委員會工作的人員，后者則是經(jīng)過招聘上崗、承擔(dān)居民委員會具體工作任務(wù)的人員。選擇一批社區(qū)作為大學(xué)生假期社會實踐活動基地、畢業(yè)實習(xí)基地，學(xué)生在社區(qū)實踐納入實習(xí)學(xué)分管理。社區(qū)服務(wù)職責(zé)主要包括：組織開展面向社區(qū)居民的各種社區(qū)服務(wù)和文化娛樂、體育活動，發(fā)展便民利民的社區(qū)服務(wù)業(yè)，發(fā)展志愿者隊伍，開展群眾性的互助、互濟活動，組織開展多種形式的精神文明創(chuàng)建活動。依此方法，政府職能管理部門的工作如果要進入社區(qū)，必須首先向海淀區(qū)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出書面申請和實施方案，闡述進入社區(qū)的政策依據(jù)，明確進入社區(qū)的工作目標(biāo)、具體任務(wù)、期限和落實措施。財政保障：社區(qū)自治的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于各國國情不同，社區(qū)活動經(jīng)費來源也有所不同，大致有以下幾種類型：一是由政府撥款，也就是社區(qū)內(nèi)部的公共設(shè)施的日常經(jīng)費由政府提供；二是來源于個人和組織捐款。各級政府建立社區(qū)建設(shè)專項資金，列入當(dāng)年財政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟增長比例逐步增加。區(qū)街政府部門需要社區(qū)居委會協(xié)助處理“與居民利益有關(guān)的”工作時，征得社區(qū)組織同意后，區(qū)街政府部門必須同時為社區(qū)組織提供協(xié)助所需的權(quán)利和必要的經(jīng)費；區(qū)街政府部門做不好、也做不了的社會服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移時，必須同時轉(zhuǎn)移權(quán)利和工作經(jīng)費，做到“誰辦事、誰用錢，誰負(fù)責(zé)、誰有權(quán)”，從而保證社區(qū)在協(xié)助工作時或在承接社會性服務(wù)職能時，做到“有職、有權(quán)、有錢”。 同時完善稅收協(xié)管制度。社區(qū)自治并不意味著政府對社區(qū)撒手不管，社區(qū)自治雖然體現(xiàn)為自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，但政府對社區(qū)仍然負(fù)有掌舵的功能，即支持、指導(dǎo)和協(xié)助社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，承擔(dān)社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的一部分費用，政府應(yīng)該把社區(qū)自治和社區(qū)公共服務(wù)的支出納入國家財政預(yù)算，以專項財政支出來支持社區(qū)自治發(fā)展。由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和駐區(qū)大單位代表參加，負(fù)責(zé)制定全區(qū)性社區(qū)建設(shè)的措施；協(xié)調(diào)有關(guān)部門和轄區(qū)內(nèi)的各種社會力量積極參與社區(qū)建設(shè)活動；理順街道條塊關(guān)系，充分調(diào)動街道辦事處開展社區(qū)建設(shè)工作的積極性。西方諸國城市社區(qū)管理在長期的歷史演進上逐步實現(xiàn)法治化，主要通過法律方式，來調(diào)整社區(qū)中各單位、各家庭以及個人在社區(qū)生活中發(fā)生的各種關(guān)系。居民委員會的任務(wù)是：辦理本居住區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議