【正文】 政策，也真心地愿意配合政府的各項政策的落實。正是由于在依法行政、建設法治政府的過程中，各級政府以及政府各個職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權責擔當，在自己的權責范圍之內又具有法律保障的自由裁量權限，因此，大大減少了因為權力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權責規(guī)定不明確因而相互推委、互不負責而使公民權利受到損害和公共事務與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。而且，依法行政、建設法治政府也就是要求政府在日常事務的處理或者說日常性的權力行使過程中，必須始終把對公民權利的日常保護與行政救濟作為政府行政權力運作或者政府活動的出發(fā)點與歸屬點，也是政府權力運作的實質評價標準，同時還是政府行政權力限制與自我克制的最根本性的理由。[4][5][6][7]下一頁第二、依法行政、建設法治政府可以落實政府責任。”（轉引辛向陽：《紅墻決策：中國政府機構改革深層起因》，中國經濟出版社1998年版，第540頁。（二）依法行政、建設法治政府的必要性在指出我國依法行政、建設法治政府的時代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設法治政府對于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。第三、依法治國方略的實施。第二、改革開放深入展開和我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。尤其是中國加入WTo之后，一個直接的現(xiàn)實問題就是我國的法律制度特別是涉及政府行政事務領域的法律制度就決定性地不得不進行大規(guī)模的自我清理與調整，并以WTo規(guī)則為路標而轉向。而就當代中國的依法行政、建設法治政府而言，這種時代背景基本上由三個方面構成?，F(xiàn)就自己對我國社會主義法治國家建設的這一重大目標和任務的認識和理解，談一些個人的粗淺認識，與各位領導和同志們做些交流。但我個人認為，這種明確規(guī)定時間限度的做法，毫無疑問乃是一種法治“大躍進”和法治“浮夸風”的表現(xiàn)。在我國所處的全球化的現(xiàn)實背景之下，依法行政、建設法治政府的任務確實已經非常緊迫而刻不容緩了，任務也相當?shù)仄D巨。這實際上是非常錯誤的。第六、強化權力制約、權力監(jiān)督。可以說，健全的法律程序具有社會安全閥的功能，社會矛盾一旦進入法律程序，就會因程序的各個環(huán)節(jié)的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內在壓力的同時也減少了其爆發(fā)而對社會可能造成的破壞與危害。實體法上所規(guī)定的權利義務如果不經過具體的判決就只不過是一種主張或‘權利義務的假象’，只是在一定程序過程產生出來的確定性判決中，權利義務才得以實現(xiàn)真正意義上的實體化或實定化。再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實體法律規(guī)定的現(xiàn)實實現(xiàn)，而且，通過合理的法律程序而獲得程序正義的同時，也使實體正義或者實質正義能夠最大限度地達到。在法治的背景當中，在依法治國、建設法治政府的事業(yè)中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當程序”）具有多方面的超過實體法律規(guī)定及其具體法律結果的積極意義。第三、嚴格依法辦事原則。第二、改善政府立法工作?，F(xiàn)代法律意識構成了一個充分社會化的人的精神存在的主要部分，也是一個合格的現(xiàn)代社會中的主體或者公民的核心元素?！c此同時，關于法治的概念已經提出一個政府必須通過它與外部的標準和規(guī)范相適應來證明它的合法性?！保ń芨ダ?賴曼：《憲法、權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店2001年版，第177頁。我們在當前國際與國內現(xiàn)實背景之下進行依法治國、建設法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國各級政府必須以高度理性的方式來對待并行使權力，必須深刻理解公權力的內在擴張性質，理智地認同對公權力進行限制和約束的必要性，并自覺地遵守法律為公權力所劃定的界限、遵守法律對公權力及其行使所賦加的約束條件。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。）第二、合理限制政府權力。因此正確意義上的‘公法’，理所當然地要受私法同化。但是，如果這種關系只是作為‘直接的’權力關系來表現(xiàn)的話，‘公法’關系，恐怕只能是‘權力’關系。政府對于公民權利的保障，體現(xiàn)為我國在依法行政、建設法治政府過程中我們的各級政府不僅必須高度尊重并充分保障公民的“權利”，而且，政府對公民“權利”的尊重和保障還必須是“平等”的、“一視同仁”的給予尊重和保障。（二）依法行政、建設法治政府的核心內容 從人類政治文明和法律文明的基本共識出發(fā)來考慮，任何特殊的民主、法治和憲政制度的共同實質與目的指向都不能不具有并體現(xiàn)出某些共同性的因素?？梢哉f，依法治國、建設法治國家，所尋求的也就是在一個國家或者社會中的、通過法律這種特殊的制度化的方式而實現(xiàn)廣泛的“善治”的過程和努力。（一）依法行政、建設法治政府的實質目標 說到底，我國推行依法行政、建設法治政府的工作，既是我國在歷史與現(xiàn)實的共同作用之下，我國社會主義現(xiàn)代化建設實踐的一種當然的邏輯延展，又是我國社會主義現(xiàn)代化建設在全球化背景之下順應世界范圍的民主、法治和憲政發(fā)展的強大洪流而自主地進行的一種制度實踐的調適，這是作為執(zhí)政黨的中國共產黨和我國政府審時度事、理性應對時代的巨大變遷的有效方略。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定為：“行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。由于政府守法與否、誠實守信與否，對于公民而言具有非常重要而直接的示范效應，因此，政府是否誠實守信遵守法律，直接關系到公民是否自覺地誠實守信與遵守法律，當然也就直接關系到我國法治政府和社會主義法治國家是否能夠建立起來。所以，政府自覺守法，絕對是政府誠實守信的最重要的表現(xiàn)。無論是自然人、法人或者其它組織、機構，其是否誠實守信，乃是其是否能夠獲得其它主體的認可與認同、是否能夠被其它主體接納與受到尊重的非常重要的品格，這是我們每一個人在生活中所獲得的經驗常識。依法行政、建設法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時限范圍之內，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。第三、程序正當。這就是現(xiàn)代行政法的“越權無效”原則。對于這幾個方面的概括，很多學者都已經做出了詳細的闡釋。反觀我國社會，專制歷史相當漫長，民主法治傳統(tǒng)缺失，民眾自治程度低而公民意識也相當薄弱，在這樣的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實背景之中來進行依法治國、建設法治政府的工作，無論是我們的政府首長、官員、一般政府工作人員還是廣大民眾本身，對于法治的觀念和制度都會感到相當?shù)哪吧瑢τ谶@種法治的觀念和制度的實際運作及其社會效果也都會相當?shù)夭贿m應。（城市建設中的強制拆遷問題，農村集體土地的強制征收問題。堅持法制統(tǒng)一原則，還要求我國各級政府在依法行政、建設法治政府的過程之中還必須具有國際和全球眼光，在抽象行政行為和具體行政行為中把國際法也就是相關的國際條約的具體規(guī)定納入思考范圍之中，盡可能與其保持一致。只有這樣，中國共產黨才能在全體人民面前樹立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標桿的良好形象，人民也才能真正愿意在黨的領導下努力從事包括法治在內的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)。現(xiàn)代社會的民主、法治和憲政建設都是在現(xiàn)代政黨政治基礎上進行或者展開的，我國也不例外。三、依法行政的基本原則和基本要求 我國是一個具有長久的專制主義傳統(tǒng)的國家，而且現(xiàn)實情況又是人口眾多、國情復雜，沒有任何民主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時，從國家現(xiàn)代化的角度來看，我國是一個后發(fā)國家，從全球化的現(xiàn)實來看，在時間上我國又絕對沒有像西方社會那樣通過長期的自然的逐步進化而進行法治建設的任何可能性。二、法治政府的基本標志 法治的實質和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的共識。第四、依法行政、建設法治政府可以改善政府形象。這樣，一方面便于落實相關的職責擔當與任務分配，另一方面在出現(xiàn)了濫用職權或者怠惰行為的時候也便于分清具體的責任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。這首先要求法律對于各級政府之間尤其是中央政府和地方政府之間、以及各級政府內部各個職能部門之間權限劃分清晰、責任明確、而且這種權力制度結構保持相對的穩(wěn)定。分為三種類型，即傳統(tǒng)型權威、魅力型權威和法理型權威，法理型權威作為把政治權力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來確立和維系的權威，乃是現(xiàn)代社會尤其是現(xiàn)代民主社會的政府權威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權威在日常政治統(tǒng)治和行政活動中的直接的現(xiàn)實體現(xiàn)就是依法行政。自中國共產黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領，以此推動我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的全面發(fā)展。同時，也是在這種全球化的現(xiàn)實影響之下，包括聯(lián)合國在內的國際組織也向全世界各個國家提出了國家或者政府治理方式（所謂的“治道”）的變革的倡議，也就是從“治理”到“善治”。第一、全球化的現(xiàn)實影響。一、依法行政、建設法治政府的必要性 當代中國強調依法行政、大力推進法治政府建設，既是對于我國社會主義現(xiàn)代化建設和民主法治建設的經驗總結的結果，又是對于我國的現(xiàn)代化建設和民主法治建設所處的時代背景所反映的時代精神的考量，同時還是對于我國社會主義現(xiàn)代化與民主法治建設的未來前景的把握?，F(xiàn)就自己對我國社會主義法治國家建設的這一重大目標和任務的認識和理解，談一些個人的粗淺認識，與各位領導和同志們做些交流。而就當代中國的依法行政、建設法治政府而言，這種時代背景基本上由三個方面構成。尤其是中國加入wto之后，一個直接的現(xiàn)實問題就是我國的法律制度特別是涉及政府行政事務領域的法律制度就決定性地不得不進行大規(guī)模的自我清理與調整，并以wto規(guī)則為路標而轉向。第二、改革開放深入展開和我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展。（二）依法行政、建設法治政府的必要性 在指出我國依法行政、建設法治政府的時代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設法治政府對于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。一個社會能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責的同時能不能真正落實其所承擔或者應該承擔的社會責任、政治責任和法律責任，這些責任在現(xiàn)代民主法治社會之中都是以包括憲法在內的法律來具體加以規(guī)定的。這樣，依法行政、建設法治政府，就便于政府、政府官員、人民群眾清楚地區(qū)分各級政府及其部門以及政府首長、政府部門領導人、具體的政府官員在其職權活動中所應該承擔的責任。各級政府、政府各個職能部門以及各政府官員與工作人員的各司其職、各盡其責，各級政府及其各個職能部門的運作才能做到協(xié)調配合、順暢高效，也才能減少各種各樣的自然資源和社會資源的消耗與浪費，提高政府的行政效率。這將極大地改善我國各級政府在我國民眾心目中的具體形象，就當前而言這無疑將極大地逐漸緩解我國民眾與各級政府、民眾與各級政府官員甚至一般工作人員之間的基于不信任而產生的直接對立和矛盾，逐步化解民眾與政府之間或者說官民之間所存在的緊張關系，從而建立起真正和諧的社會主義社會關系。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原則，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。（一）依法行政的基本原則 第一、必須堅持黨的領導的原則。當然，堅持黨的領導，同時也需要作為執(zhí)政黨的中國共產黨要改善其領導方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執(zhí)政和領導，也就是黨的章程所說的作為執(zhí)政黨的中國共產黨必須在憲法和法律的范圍之內活動。同時，法制統(tǒng)一原則還要求我國各級政府的所有活動和行為必須符合我國法律的效力等級層次，必須把部門利益和地方利益等本位利益置于國家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上?？傊骷壵母鞣N行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權利保障和權利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。從西方法治發(fā)達國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內的整個法治建設都是經過了相當長時間的不斷的摸索，在反復試錯并糾正錯誤也就是在實踐的經驗教訓的不斷總結提升之中前進和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎，社會民眾的公民意識相當成熟而強烈。（二）依法行政的基本要求 國務院在所發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便民”、“誠實守信”、“權責統(tǒng)一”。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執(zhí)法主體無論是組織、機構或者個人都必須根據(jù)或者依據(jù)明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權力的資格的授權，同時，政府及其行政部門也必須依據(jù)相關的法律來授權公民個人行使行政管理與行政執(zhí)法的權力資格，不得圖省事靠部門長官和領導的個人意志隨意進行授權；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執(zhí)法活動都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權的法定職權的范圍之內，不得超越法律明確規(guī)定的法定權限。合理行政除了強調行政手段和措施與法律規(guī)定的相應的行政目的之間的妥當性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。這里的高效不是純粹的經濟學的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴格按照相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關的法律規(guī)定按照法定程序報批。第五、誠實守信。法治政府的誠實守信，最為重要的標志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心