【正文】 同時(shí)撥款，每年至少需市、區(qū)財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)大約1836萬元。社區(qū)工作站工作業(yè)績由街道辦事處參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化考核，工作站人員不像過去那樣既要對(duì)政府負(fù)責(zé)，又要對(duì)居民負(fù)責(zé)，現(xiàn)在只需對(duì)政府一頭負(fù)責(zé)，所以責(zé)任感明顯增強(qiáng)。（1）政府提高了執(zhí)行能力。社區(qū)服務(wù)站主要職責(zé)包括如下三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）根據(jù)居民的需求和就近原則開展便民利民、提高居民生活質(zhì)量的低償服務(wù)；（2）按照政府購買服務(wù)項(xiàng)目的方式為群眾提供社會(huì)福利、社會(huì)保障、社區(qū)殘疾人服務(wù)、社區(qū)老人服務(wù)和其它社會(huì)公益性服務(wù)等無償服務(wù)；（3）指導(dǎo)社區(qū)安老、助殘、文體等各類社區(qū)服務(wù)組織和隊(duì)伍開展活動(dòng)。社區(qū)工作站主要職責(zé)包括如下五個(gè)方面：（1）在街道黨工委（街道辦事處）領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助完成政府各職能部門交辦的各項(xiàng)需社區(qū)協(xié)助的行政事務(wù)工作，主要包括社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安（社區(qū)安全）、社區(qū)文化和社區(qū)計(jì)生等 6 大項(xiàng) 22 小項(xiàng)工作及所有政府常規(guī)性和臨時(shí)性及突擊性的各類下沉到社區(qū)的工作；（2）實(shí)行“一門式”服務(wù)，為轄區(qū)居民提供政務(wù)服務(wù)；（3）結(jié)合本社區(qū)實(shí)際，開展創(chuàng)建特色社區(qū)活動(dòng)，探索具有特色的社區(qū)發(fā)展道路；（4）對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行日常管理；（5）協(xié)助社區(qū)居委會(huì)處理各項(xiàng)居民公共事務(wù)。（3）對(duì)社區(qū)工作站等政府組織和社會(huì)組織完成交辦工作的情況進(jìn)行監(jiān)督；（4）每年至少召開一次社區(qū)居民代表大會(huì)對(duì)于社區(qū)居委會(huì)的工作進(jìn)行考核；（5）探索建立社區(qū)“評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聽證會(huì)”的三會(huì)制度，即由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)召集、街道辦事處和各有關(guān)職能部門進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)事關(guān)社區(qū)建設(shè)和居民群眾利益的有關(guān)工作進(jìn)行考核評(píng)議；對(duì)社區(qū)成員之間的公益性、社會(huì)性事務(wù)和一般矛盾、利益沖突進(jìn)行協(xié)商解決；對(duì)政府有關(guān)部門或社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)實(shí)施的項(xiàng)目和涉及群眾性、社會(huì)性、公益性的重大工作在做出決策前進(jìn)行聽證，提出具體意見，使社區(qū)居委會(huì)由“聽命令做動(dòng)作”轉(zhuǎn)向“聽民意作決策”。社區(qū)居委會(huì)的主要職責(zé)包括如下七個(gè)方面：（1）協(xié)調(diào)社區(qū)有關(guān)組織和單位，通過開展各類活動(dòng)，培育社區(qū)居民“團(tuán)結(jié)、公平、互助、責(zé)任”的社區(qū)精神，逐漸在社區(qū)形成“關(guān)心、支持、參與”社區(qū)建設(shè)的良好風(fēng)尚；（2）對(duì)社區(qū)各項(xiàng)重大事務(wù)進(jìn)行調(diào)研、評(píng)議、決策和監(jiān)督；（3）收集并反映社情民意，對(duì)居民權(quán)利進(jìn)行表達(dá)和維護(hù)；（4）進(jìn)行宣傳教育，發(fā)動(dòng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，組織和監(jiān)督社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的使用情況；（5）就社區(qū)重大事項(xiàng)向政府組織和社區(qū)居民代表大會(huì)報(bào)告，協(xié)商并參與決策向居民提供社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目及財(cái)政預(yù)算，接受居民及居民代表大會(huì)的監(jiān)督；（6）按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”或自愿的原則，協(xié)助社區(qū)工作站做一些臨時(shí)性、突發(fā)性、需居民協(xié)助完成的有關(guān)工作；（7）組織殘疾人、婦女、職工、青少年、業(yè)主、志愿者等各類專業(yè)委員會(huì)及活動(dòng)。1．社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)工作站實(shí)行公開的雇員招聘制度，并從社區(qū)居委會(huì)剝離出去。社區(qū)服務(wù)站隸屬于社區(qū)居民委員會(huì)，是為社區(qū)居民提供各種社會(huì)服務(wù)的功能性的民辦非企業(yè)組織。但由于江漢區(qū)基本屬于老城區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)陳舊，致使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍處于總體短缺狀態(tài)，存在覆蓋率、擁有率、配套率低等問題，無法有效滿足社區(qū)居民的需求，影響著居民生活水平的改善和對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“單位制社會(huì)”正在解體，但在轉(zhuǎn)型期，由于“路徑依賴”的影響，各種資源仍掌握在各種類型的單位手中。江漢模式在實(shí)踐中存在一些不足。通過這些措施，江漢區(qū)力圖建立一種行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的社區(qū)治理模式。（2）政府職能部門面向社區(qū)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。（1）理順社區(qū)居委會(huì)與街道、政府部門的關(guān)系，明確職責(zé)，保障社區(qū)居委會(huì)的自治性。優(yōu)化、壯大志愿者隊(duì)伍是進(jìn)一步深化社區(qū)服務(wù)的關(guān)鍵。在沈陽社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在服務(wù)需求和服務(wù)資金短缺的矛盾，一是政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的資金投入不足；二是社會(huì)捐助形成的資金投入少；三是有獎(jiǎng)募捐資金投入少；四是社區(qū)服務(wù)自身產(chǎn)出資金再投入的積極性不足。（3）社區(qū)組織與運(yùn)行機(jī)制尚不健全、不完善。（2）政府角色的“缺位”。在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐中，政府特別是街道辦事處的仍存在著“職能越位”。沈陽模式體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”原則，符合現(xiàn)代社會(huì)民主政治的發(fā)展方向?！皥?zhí)行層”為社區(qū)（管理）委員會(huì)，它與規(guī)模調(diào)整后的居委會(huì)實(shí)行一套班子、兩塊牌子，由招選人員、戶籍民警、物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)人組成，對(duì)社區(qū)成員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，其職能是教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督。沈陽市將社區(qū)主要分為四種類型：一是按照居民居住和單位的自然地域劃分出來的“板塊型社區(qū)”；二是以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”；三是以職工家屬聚居區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”；四是根據(jù)區(qū)的不同功能特點(diǎn)以高科技開發(fā)區(qū)、金融商貿(mào)開發(fā)區(qū)、文化街、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。由于原有的居委會(huì)規(guī)模過小，資源匱乏，如將社區(qū)定位在居委會(huì)，則不利于社區(qū)功能發(fā)揮。公眾參與也是沈陽模式的鮮明特色，社區(qū)組織機(jī)構(gòu)由居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)內(nèi)權(quán)威人士和代表人士還通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)表達(dá)社區(qū)的社情民意，并以此對(duì)政府的決策施加影響。為了解決社區(qū)經(jīng)費(fèi)，政府對(duì)屬于職權(quán)范圍內(nèi)，確實(shí)需要社區(qū)組織協(xié)調(diào)處理的事務(wù)，實(shí)行“有償服務(wù)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則。春河社區(qū)由原來5個(gè)居委會(huì)，2700多戶居民合并而成，打破了原來由街道行政區(qū)所劃分的社區(qū)界限。社區(qū)其他社會(huì)中介組織缺乏足夠的資源和權(quán)威，沒有足夠能力代替政府部門組織居民管理公共事務(wù)。而且從年齡層次看，參與社區(qū)活動(dòng)的主要人員是一老一少，“老”是指離退休人員，“少”是指中小學(xué)生。居委會(huì)過度行政化帶來的后果就是，它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，與居委會(huì)行政管理職能的上升相應(yīng)的，是自治職能的下降?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”的體制強(qiáng)化了“街道辦”的管理職責(zé)，“街道辦”逐步將居民委員會(huì)納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，即“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。（1）街道辦事處以前的下派任務(wù)繼續(xù)要居委會(huì)承擔(dān)，“上面千條線，下面一根針”的局面沒有改觀。上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，改革力度相對(duì)較大。以街道為中心組建委員會(huì)的組織創(chuàng)新，把相關(guān)部門和單位包容進(jìn)來，就使得街道在對(duì)日常事務(wù)的處理和協(xié)調(diào)中有了有形的依托。具體分工是：市政管理委員會(huì)負(fù)責(zé)市容衛(wèi)生、市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、除害滅病、衛(wèi)生防疫、城市綠化。城區(qū)管委會(huì)定期召開例會(huì)，商量、協(xié)調(diào)、督查城區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的各種事項(xiàng)，制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。在“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制下，街道辦事處成為一級(jí)管理的地位得到明確。(一)行政側(cè)重型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例上海模式的特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，將社區(qū)定位于街道，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量，通過街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。三、實(shí)踐模式比較自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個(gè)“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”?？偠灾?，現(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治(government )走向治理(governance)，從善政(good government)走向善治(good governance),從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的統(tǒng)治(government without governance)?！盵5]治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會(huì)關(guān)系，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國家與社會(huì)具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。不同的社會(huì)事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國家—社會(huì)—公民三者的良性互動(dòng)，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會(huì)還原為法定的自治屬性，給公民社會(huì)更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會(huì)的和諧互動(dòng)。[3]有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對(duì)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所展開的各項(xiàng)管理工作。社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理？管理什么？管理性質(zhì)如何？學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并不一致。這就是‘社區(qū)’一詞的由來”[1]。20世紀(jì)30年代初，以費(fèi)孝通為首的燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系的學(xué)生，根據(jù)滕尼斯的原意首先使用中文“社區(qū)”一詞。 “社區(qū)”是社會(huì)學(xué)的一個(gè)基本概念，也是一個(gè)越來越普及的名詞。桑德斯，1982社區(qū)是一種社會(huì)互動(dòng)的場域。表1：代表性學(xué)者的社區(qū)定義代表性學(xué)者社區(qū)定義滕尼斯，1887社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、守望相助的小共同體。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。世界社區(qū)發(fā)展已經(jīng)從農(nóng)村擴(kuò)展到城市，從發(fā)展中國家擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國家，社區(qū)建設(shè)的研究在 20 世紀(jì)越來越成為理論熱點(diǎn)。當(dāng)前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會(huì)價(jià)值與學(xué)術(shù)價(jià)值。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責(zé)不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。（2）傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)成為與政府機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)”。（1）政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。1999年，民政部在10個(gè)城市確定了11個(gè)城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式和武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。1991年，民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)” 的概念。 現(xiàn)階段，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。這就使本方案具有權(quán)變性與前瞻性。新型合作關(guān)系內(nèi)涵體現(xiàn)為：在“行政歸行政，自治歸自治”的原則下，分工協(xié)作，相互配合，相互支持，共同實(shí)現(xiàn)“良治”。課題組認(rèn)為，政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。通過資料收集與實(shí)地調(diào)研，對(duì)城市社區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與利弊加以比較與分析，作為中國城市社區(qū)管理體制改革的參照系。本研究在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角區(qū)域選取上海模式，在珠三角區(qū)域選取深圳鹽田模式，在老工業(yè)基地東北區(qū)域選取沈陽模式，在發(fā)展中的華中區(qū)域選取江漢模式，進(jìn)行分析和比較。研究關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)職能在區(qū)政府——街道辦——社區(qū)之間的最優(yōu)定位？形成和諧高效關(guān)系，從而使區(qū)政府、社區(qū)、街道各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效，這是研究的出發(fā)點(diǎn)、核心與目標(biāo)。社區(qū)自治并不是對(duì)政府管理的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對(duì)立關(guān)系。當(dāng)社區(qū)不完全具備自治能力和條件時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長；當(dāng)社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中逐步具備了成熟的治理能力，國家權(quán)力自然得以逐漸退出。伴隨著城市化進(jìn)程與住房商品化的進(jìn)程，城市社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)急劇變化，大量流動(dòng)人口涌入城市，城市人口流動(dòng)也日益增強(qiáng)，這些變化最終集中體現(xiàn)在城市社會(huì)組織管理在空間上的最小單元：社區(qū)，使城市社會(huì)管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大。當(dāng)時(shí)，民政部為推進(jìn)城市社會(huì)福利工作改革，爭取社會(huì)力量參與興辦社會(huì)福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會(huì)福利，就另起了一個(gè)名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。80年代晚期開始，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的控制型社區(qū)管理模式進(jìn)行反思和改革，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的自治型社區(qū)治理體制進(jìn)行探索，逐漸成為各級(jí)政府、學(xué)術(shù)界和基層社會(huì)共同的探討方向。當(dāng)前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。政府的諸多職能部門為使居委會(huì)能更多更好地完成自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門的體系對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行考核、評(píng)比，這就造成了居委會(huì)工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。離開了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實(shí)也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見絀的考驗(yàn)。二、城市社區(qū)管理體制改革的理論基石二戰(zhàn)后，許多新興發(fā)展中國家面臨著貧困、失業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)難題，在此背景下，聯(lián)合國提倡開發(fā)各種社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)自助力量，通過建立社區(qū)福利中心等措施來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，啟動(dòng)了世界范圍內(nèi)的“發(fā)展社區(qū)”運(yùn)動(dòng)，并取得了較大成功。從社區(qū)的形成方式看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)，自然社區(qū)指的是人們?cè)诠餐畹幕A(chǔ)上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識(shí)、相互關(guān)懷及相似的文化背景和價(jià)值取向等關(guān)系。 三個(gè)范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對(duì)一致，即地域、共同關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)。帕克，1936社區(qū)是占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集。80 年代倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)一詞在我國逐漸成為一個(gè)熱點(diǎn)術(shù)語。其中，“Community”就是我們現(xiàn)在稱作的“社區(qū)”，含義是共同體和親密的伙伴關(guān)系。偶然間，我想到了‘社區(qū)’這兩個(gè)字，最后經(jīng)大家援用，（并）慢慢流行開來。從80 年代以來出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國內(nèi)學(xué)者對(duì)社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會(huì)生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對(duì)完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機(jī)構(gòu)；生活在其中的社會(huì)成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。[2]有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動(dòng)員和依靠社區(qū)各方面的力量，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會(huì)的一元管理體制轉(zhuǎn)向政府—公民社會(huì)—NGO多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)相協(xié)作的雙向管理模式。一方強(qiáng)大就意味著另一方弱小，一方的增長便會(huì)帶來另一方的削弱。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會(huì)、市場之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個(gè)領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個(gè)層級(jí)之間的相對(duì)獨(dú)立和自主。治理通過由公民社會(huì)組