【正文】 用，收益歸集體經(jīng)濟組織所有。又如，北京市2010年對小產(chǎn)權(quán)房“水岸江南”實施強制拆除，被稱為國土資源部“一案一處理”新政的“第一大案”。北京市對小產(chǎn)權(quán)房的處理措施主要有強制拆除和沒收等。但至今國家層面并沒有一個明確、統(tǒng)一的小產(chǎn)權(quán)房處理政策措施[1]。因此必須正視小產(chǎn)權(quán)房的客觀存在，它已成為城市房地產(chǎn)市場的一個組成部分，對于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上還是發(fā)揮了積極作用。而根據(jù)中國新聞網(wǎng)報道，2010年全國房價收入比已超過15倍，上海、北京、廣州等地的房價收入比則超過50倍以上[2]。單位：萬公頃圖5但也要看到，現(xiàn)階段我國城市化快速發(fā)展、城市規(guī)?？焖贁U張必然伴隨著農(nóng)村集體土地要被國家大量征收，土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國有。圖4但也要看到，城鄉(xiāng)居民收入差距也在不斷拉大，、相對收入差距（二者之比）呈波動性不斷擴大的態(tài)勢。這在很大程度上顯示了“不合法”的小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場需求。綜合上述分析，在我國城鄉(xiāng)二元土地制度和城市化快速發(fā)展背景下，在國家城鎮(zhèn)住房保障體系尚未完全健全、城鄉(xiāng)居民住房需求仍較旺盛、房價收入比明顯偏高的情況下，即使城市房價出現(xiàn)一定幅度回落，小產(chǎn)權(quán)房問題也很難完全杜絕，因為它在很大程度上順應了我國城市化快速發(fā)展趨勢，以低廉的價格吸引大量城市中低收入階層和部分投資者購買。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院農(nóng)民工辦課題組（2010）預測，“十二五”期間我國農(nóng)業(yè)勞動力將由29500萬下降到25000萬左右，有4500萬人農(nóng)業(yè)勞動力需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，平均年轉(zhuǎn)移860900萬人，其中以農(nóng)民工形式的年轉(zhuǎn)移600650萬人左右。仍然有大量中低收入城鎮(zhèn)居民需要通過市場解決住房需求問題。“十一五”期間，我國通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。（三）發(fā)展趨勢分析近年來，我國城市房地產(chǎn)市場價格出現(xiàn)了較快上漲。[3] 周峰．《太原市小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查及原因分析》，太原價格網(wǎng)，2009年6月22日。我們認為，該數(shù)據(jù)可能明顯高估，因為66億平方米相當于增加城鎮(zhèn)常住人口（2010年底數(shù)為66978萬人）人均建筑面積約10平方米，如果加上近2007年下半年至今3年半竣工的小產(chǎn)權(quán)房（約1億元平方米）（如不考慮空置因素）。北京市小產(chǎn)權(quán)房購買群體調(diào)查根據(jù)《工人日報》2007年7月對北京市的調(diào)查顯示，北京市小產(chǎn)權(quán)房購買群體主要有五類：一是少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的高收入群體；三是投資房產(chǎn)的人；四是外地來京務(wù)工人員；五是普通工薪階層。而旅游勝地三亞市小產(chǎn)權(quán)房購買者則既有大量的外來務(wù)工人員，還有大量來自外地、購房主要用作冬天度假旅游的人群。因此，這部分外出農(nóng)民工租賃或購買價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，就成為了實現(xiàn)他們“居者有其屋”愿望的重要選擇。另據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村司《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2009年全國外出農(nóng)民工月平均收入為1417元，在東部地區(qū)和直轄市、省會城市打工月均收入盡管稍微高一些，但也分別只有1422元、1569元、1425元（見表6）。3．小產(chǎn)權(quán)房購房者情況目前，各地小產(chǎn)權(quán)房購買者主要是城市中低收入群體，主要包括外來務(wù)工人員、普通工薪階層等，他們難以承受城市“大產(chǎn)權(quán)房”的高房價，構(gòu)成了小產(chǎn)權(quán)房的主要購買群體。據(jù)深圳市建筑物普查和住房調(diào)查顯示[5]。據(jù)太原市價格監(jiān)測中心2009年6月的一項調(diào)查結(jié)果顯示，太原市六城區(qū)正在開發(fā)和出售的小產(chǎn)權(quán)房項目超過40個，主要分布在各城中村、市郊農(nóng)村，在整個太原市住宅出售市場份額中所占的比例超過20%，并呈現(xiàn)逐漸增大的趨勢。北京市小產(chǎn)權(quán)房主要集中在通州、順義、懷柔、密云等近郊區(qū)域，約占北京市場樓盤總量的20%左右。總之，盡管小產(chǎn)權(quán)房占同期全社會竣工住宅的比例不高，但考慮到小產(chǎn)權(quán)房的銷售對象為城鎮(zhèn)居民，％，故對城鎮(zhèn)常住人口而言，已成為其重要的住房來源。數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。如果按照2010年底城鎮(zhèn)常住人口66978萬人計算，[1]。（二）發(fā)展現(xiàn)狀1．全國小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模估算目前盡管各界普遍承認小產(chǎn)權(quán)房存在的客觀事實，但對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)及竣工情況迄今并沒有官方的正式統(tǒng)計數(shù)據(jù)。而通過開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民或集體組織則可以分享土地的增值收益，農(nóng)民甚至還可以直接從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)收益中享受部分分紅。從合作開發(fā)商層面看，雖然小產(chǎn)權(quán)房售價低，但其成本也低。而中低收入群體對低價房的需求也反過來進一步刺激了一些“城中村”、近郊甚至遠郊農(nóng)村大量在集體土地上開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。面對近年來城市房價快速攀升的態(tài)勢，廣大城市中低收入群體只能“望房興嘆”，這客觀上也導致大量價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房入市。以北京市為例。2010年北京市部分保障性住房與商品房樓盤地價（元/平方米）土地級別限價房樓盤樓面地價賣地收入周邊商品樓盤樓面地價賣地收入五級豐臺花鄉(xiāng)紀家廟兩限房地塊4021萬年花城7331五級萬科紅獅限價房3200世華水岸2908六級建工雙合家園2811遠洋一方3767六級富力陽光美居2589首開常青藤2937七級溪城家園3153潤楓欣尚4482七級興城麗源2449金地仰山5664資料來源：國土資源部土地利用管理司、中國土地勘測規(guī)劃院．《2010中國城市地價狀況》，地質(zhì)出版社2011年版，第148頁。以北京市部分樓盤為例?！睋?jù)此我們得出如下計算公式：土地補償費＝被征地畝數(shù) * 被征收前三年平均年產(chǎn)值 * 補償倍數(shù)安置補助費＝需要安置的人數(shù) * 被征收前三年平均年產(chǎn)值 * 補償倍數(shù)需要安置的人數(shù)＝被征收的耕地數(shù)量/征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量由于土地和房地產(chǎn)開發(fā)屬于區(qū)域性市場，不同地區(qū)農(nóng)村土地征用費用和經(jīng)過土地一級開發(fā)變成熟地后的國有招拍掛成交價格存在或多或少的差異，即使在同一地區(qū)的不同區(qū)塊，二者也會有一定差異，但總體上看，國有土地招拍掛成交價格一般都要大大超過農(nóng)村土地征用費用，二者形成了巨大的“剪刀差”。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。單位：平方公里數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關(guān)年份《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算作圖城市規(guī)模的快速擴張，再加上交通和供水、排水、供電等城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，使得相關(guān)農(nóng)村集體土地開發(fā)利用價值也與城鎮(zhèn)國有土地一樣快速提升，而傳統(tǒng)的在農(nóng)村土地上從事種養(yǎng)殖業(yè)的收益，相比住宅和商業(yè)地產(chǎn)等房地產(chǎn)開發(fā)投資而言，不僅回報低、見效慢，而且風險大，這也是導致小產(chǎn)權(quán)房大量開發(fā)建設(shè)的主要原因之一。相應地，%，分別比1995年、2000年、（見表2）。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月1日我國居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為26139萬人，比2000年人口普查相比增加了11700萬人，%，這反映出流動人口大量增加與城市化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動力加速轉(zhuǎn)移有很大關(guān)系。據(jù)《新京報》報道[1]，開發(fā)商獲得收益850萬，政府獲得收益620萬，而農(nóng)民只獲得47萬，開發(fā)商、政府收益分別是農(nóng)民收益的18倍和13倍。以“十一五”時期為例，“十一五”全國土地出讓收入快速增長，2006年7677億元，到2010年迅速增長到29110億元，相對于同期全國、%、%。2002年5月，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》出臺，其中第4條、27條規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。土地市場政府二元身份、產(chǎn)權(quán)二元主體的疊加，形成了一個供地主體（政府）和一種交易產(chǎn)權(quán)（即國有土地的非完全競爭市場——政府壟斷市場）的特殊制度。（資料來源：《北京購小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查:買賣雙方都認為占便宜》，工人日報，2007年7月13日。更重要的是，由于缺乏房屋產(chǎn)權(quán)證和土地使用權(quán)證，小產(chǎn)權(quán)房購買者的權(quán)益不能得到法律有效保護，根據(jù)《土地管理法》、《合同法》、《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同屬于無效合同，購房者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會獲得的所謂房屋“所有權(quán)”不能正常行使，在轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押、拆遷補償?shù)确矫婢鶗艿捷^大的限制，相關(guān)權(quán)益難以得到保障。沒有“二證”，既無法律保障，也不可以上市交易。3．產(chǎn)權(quán)不完整《物權(quán)法》第9條、第184條規(guī)定，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得進行抵押”。目前利用農(nóng)村集體土地建造房屋出售給城鎮(zhèn)居民的行為是違法的，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同本身是無效的，小產(chǎn)權(quán)房購買者獲得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證或村集體組織相關(guān)證明文件并不具有法律效力。此外，國務(wù)院辦公廳1999年《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售。1．不合法性房屋依附于土地，“小產(chǎn)權(quán)房”依附在農(nóng)民集體所有土地上， 判斷房屋是否違法，首先應看對土地的使用是否違法。（二）小產(chǎn)權(quán)房分類按照小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地性質(zhì)可劃分為不同的類型。四是小產(chǎn)權(quán)房一般不應包括農(nóng)民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而僅指出售給非本地農(nóng)村居民包括城鎮(zhèn)居民和外地進城務(wù)工人員的房屋。目前各地對“小產(chǎn)權(quán)房”稱謂不完全一致，在北京稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，上海稱為“集體土地房”，廣東稱為“集資房”，濟南稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。我國小產(chǎn)權(quán)房問題研究：現(xiàn)狀與出路目錄一、小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵和特點 2（一）小產(chǎn)權(quán)房概念和內(nèi)涵 2（二）小產(chǎn)權(quán)房分類 3（三）小產(chǎn)權(quán)房主要特點 3二、小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)現(xiàn)狀 5（一）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景 51．城鄉(xiāng)二元土地所有制下政府對土地一級市場的壟斷 52．城市化快速發(fā)展帶動了住房需求明顯增加 63．農(nóng)村集體土地征用費用與國有土地出讓價格的巨大差距 84．城市房價快速攀升使得城市中低收入群體“望房興嘆” 95．“多贏”使得小產(chǎn)權(quán)房有了獨特的生存空間 11（二）發(fā)展現(xiàn)狀 111．全國小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模估算 112．各地小產(chǎn)權(quán)房價格情況 133．小產(chǎn)權(quán)房購房者情況 14（三）發(fā)展趨勢分析 16三、對小產(chǎn)權(quán)房的評價 181．小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑 182．小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上解決了城鎮(zhèn)中低收入階層的居住需求 20四、典型地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房處理方式調(diào)查分析 20（一）北京 20（二）上海 21（三）深圳 22（四）成都 22（五）重慶 23（六）海南 24五、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決思路 26（一）現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房政策及其評價 261．相關(guān)政策內(nèi)容概述 262．相關(guān)政策存在的主要問題 28（二）解決小產(chǎn)權(quán)房問題的主要原則 291．堅持公平正義的原則 292．堅持同地同權(quán)同價的原則 293．堅持疏導結(jié)合的原則 30（三）幾點建議 301．違法小產(chǎn)權(quán)房建筑不能一拆了之 302．將小產(chǎn)權(quán)房作為城市住房供給體系的重要組成部分 313．要著力防止地方政府與農(nóng)民爭土地 314．把小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與保障性住房建設(shè)有機結(jié)合起來 32小產(chǎn)權(quán)房是我國城鄉(xiāng)二元土地所有制度下伴隨著城市化快速發(fā)展和商品房價格快速上漲過程中出現(xiàn)的，在一定程度上解決了部分城市中低收入群體的住房需求，農(nóng)民也從中獲得了土地開發(fā)的增值收益，其存在具有某種程度上的必然性和現(xiàn)實合理性。一、小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵和特點（一）小產(chǎn)權(quán)房概念和內(nèi)涵房屋產(chǎn)權(quán)本來沒有“大”“小”之分，“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”只是在現(xiàn)實經(jīng)濟生活和社會實踐中約定俗成的說法，并不是法律上或?qū)W理上的專門術(shù)語。三是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未繳納國有土地出讓金和相關(guān)稅費，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。購買小產(chǎn)權(quán)房只能獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集體土地使用權(quán)證或村民委員會的蓋章證明。（三）小產(chǎn)權(quán)房主要特點與建設(shè)在國有土地上的擁有國家有關(guān)主管部門頒發(fā)的“五證”的大產(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房主要有四個特點。而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地之上，又不屬于上述三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)活動，顯然不符合現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定?？傊瑥膰蚁嚓P(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體土地使用權(quán)是該集體組織成員的專有權(quán)利，與農(nóng)民特定身份相聯(lián)系，是不能出讓、轉(zhuǎn)讓的。與區(qū)位條件相當?shù)拇螽a(chǎn)權(quán)房相比，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)成本一般僅后者的1/3左右甚至更低，而銷售價格一般也只有后者的1/2甚至1/5左右。小產(chǎn)權(quán)房購買者無法獲得房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證、國土管理部門頒發(fā)的土地使用權(quán)證。而小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)則不像城市商品房那么嚴格，很多是村民個人、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體或一些房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)不完全具備的公司投資建設(shè)的，也沒有經(jīng)過規(guī)劃、國土、建設(shè)等主管部門審批，在房屋質(zhì)量、物業(yè)管理、配套設(shè)施、水電煤氣等方面都可能存在問題。2007年初，因當?shù)匦藿ǖ缆愤@套房子被拆除了，李福利攥著“購房協(xié)議”四處奔走，只想要回原來買房的錢，但從有關(guān)方面得到的答復卻都是：該協(xié)議無效，至于拆除房屋損失費，修路占地單位已交給享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作經(jīng)濟聯(lián)合社或村經(jīng)濟合作社了?！边@就是說，目前我國存在著城鄉(xiāng)二元土地所有制，即國家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地）兩種土地所有制形式。另據(jù)《土地管理法》第43條、第44條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。而地方政府作為土地一級市場壟斷的供給者，通過低價征收農(nóng)村集體所有土地，再通過“招拍掛”等方式，以高于征收拆遷補償費用幾十倍甚至上百倍的價格轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從中獲取大量高額壟斷利益，包括土地出讓收入以及各種相關(guān)稅費等。在近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，土地快速增值導致農(nóng)村集體所有土地的法定征收補償費用與市場價值之間的差距不斷拉大。2．城市化快速發(fā)展帶動了住房需求明顯增加上世紀90年代以來，我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，有的已經(jīng)留在城市長期在建筑、餐飲、家政