【正文】 屬） 第五章 政策分析 一、政策分析的概念： 一個應用性的社會科學研究領域，它采用各種研究或論證方法，產生和轉變與公共政策相關的信息，以便幫助決策者或當事人發(fā)現和解決公共政策問題。（心 悅誠服） ☆了解人性需求。 四種領導方式：命令型、說服型、參與型、授權型。 三種環(huán)境因素：不利、中間、有利。 現代領導理論：認為領導者的品質和性格是在實踐中逐步形成的，是可以通過教育訓練加以培養(yǎng)和改造的。 （ 2）、公共領導決策的公斷性，源于權力運作的民主性和公開 性。 系統思考 —— 見樹又見林。 五項修煉： 自我超越 —— 實現心靈深處的渴望。 七、 學習型組織的概念和五項修煉 概念： 學習型組織是一種不斷在學習和轉化的組織。 由于自身存在的缺陷以及現代社會環(huán)境（信息社會）的發(fā)展變化，科層制組織面臨著危機，必須進行變革。如教育部門、醫(yī)療部門、養(yǎng)老院、療養(yǎng)院等。（法律保障） 改革的措施 要實現事業(yè)單位社會及運行法制化和民主化的目標，必須以政事分開（不僅職能分開，而且管理方式手段分開）為基本原則，根據不同種類事業(yè)單位不同的性質和特點采取不同措施，分步驟地進行分類改革。 第二，社會效益不高，服務功能弱化。（教育經濟、科技經濟、文化經濟等） 第二，事業(yè)由政府主辦并主管。事業(yè)單位是指受國家行政機關領導，沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算、主要提供非物質生產和勞務服務的社會組織。 政府應從資金和法律 兩個方面重視培育和發(fā)展非營利組織，并加強對非營利組織的監(jiān)督管理。 特征： 薩拉蒙和安黑爾提出，凡具有正式組織性、非政府性、非利潤分配性、自主管理性、志愿性和公共性六個方面特征的組織都稱 為非營利組織。公共組織的基本構成要素有：物質要素，如人員、經費、物資等；精神要素，如目標、責權結構、人際關系等。 第四，組織結構創(chuàng)新：從機械封閉式到彈性開放式。 特色二：它提供的是：價值導向而非操作方案；理念而非實踐、務虛而非務實；政治視角而非管理視角；公正而非效率；公民本位而非政府本位。如，合作網絡的治理，作為一種新型的治理模式，強調了治理的主體不只是政府一個中心，社會 的治理是多中心，每一個主體都是一個中心。 （ 3）、公共治理理論的內容 公共治理理論的核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系、確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理。公共治理理論是伴隨著西方福利國家出現的管理危機和市場與等級制的調解機制發(fā)生的危機，以及公民社會的不斷發(fā)育和眾多社會組織集團的迅速成長，而出現的一種新型的公共管理理論。之后的新公共服務理論正是在種種批評 中催生出來的。 奧斯本、蓋布勒合著的《改革政府 —— 企業(yè)精神 如何改革著公共部門》，亦稱《重塑政府》出版后的 1993年，克林頓政府對聯邦政府的行為進行全面調查， 1994年 9月形成了一份長達 100多頁的調查報告：《創(chuàng)建一個花錢少效率高的政府》，從而揭開了克林頓政府行政改革的序幕。 新公共管理理論與公共選擇理論一樣，都尊崇市場力量、市場作用和市場機制。 第四、對動態(tài)、開放組織觀的強調。經濟與效率固然是公共行政的價值目標之一，但不能以犧牲社會 的平等來強調效率與節(jié)約。主要代表人物是沃爾多和弗雷德里克森。 第三，沃爾多反對傳統行政學家過于重視效率的做法。 第二，沃爾多批評了傳統行政學的組織范式。用公共政策來取代公共行政，以公共政策為主導的公共 行政研究潮流已成為當代公共行政學的主流。 西蒙的這種區(qū)分，目的在于區(qū)分政策問題與行政問題的性質，從而確定行政學或行政行為的研究對象。在學術研究上嚴格區(qū)分事實與價值因素是現代行為主義社會科學家在研究方法上的基本主張。沃爾多。 由于當時心理學還是新學科，福萊特在行政管理和一般管理中的許多主張也受到各種各樣的批評，但她的研究為人們提供了一種動態(tài)的行政管理理論，在正統的行政管理理論和行為主義行政管理理論之間作了溝通，起著橋梁的作用，成為其間的過渡人物。權威的運用應純粹根據情境需要來進行，不能濫用。 作為最早系統深入研究行政管理中人的問題的學者，福萊特感受到人類群體生活對人行為 的影響，重視群體內人際關系的協調，認為協調是管理的核心。 古利克把行政機關所具有的職能總結為 POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協調、報告和預算。 此外，懷特在 論及公共行政與各方面關系上談到公共行政與平民組織需長期合作；在論及中央集權時提出運用發(fā)展觀點看待其限度規(guī)定問題。 （ 1） 懷特的系統化公共行政學理論 懷特首次將公共行政學思想系統化、理論化，使之成為一門比較完整的學科體系。 一方面，科學管理理論徹底改變了此前管理的非專業(yè)化和個性化特征，建立了專業(yè)化和普遍化的管理原則和方法。 （ 3） 泰羅的科學管理理論 泰羅針對當時勞動效率增長緩慢、工人缺乏積極性等問題，要長期調查研究基礎上主張實施新的科學化的管理方法和制度，向管理要效率。 從公共行政管理學的角度看，韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治 — 行政二分法是一致的。（ 6）適應工作需要的專業(yè)培 訓機制。（ 2）層級節(jié)制的權力體系。“神秘化組織”中行使權威的方式是基于領導 者的個人人格即所謂“超凡魅力”，具有個人崇拜、迷信的特點，帶有感情色彩，非理性。 威爾遜首開對公共行政管理學進行科學研究之先河，因而被稱為公共行政管理學鼻祖，是當之無愧的。（抨擊福利國家，政府失靈比市場更為嚴重，親市場、反國家） 標志： 1991年，美國召開了第一次全國公共管理學術研討會，被看作是公共管理學作為一個新的分支學科產生的標志。（管理主義） （ 2）時代背景： 第一，政府規(guī)模的擴大，政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿。 第三階段：公共行政即政治學。 第一階段：政治與行政二分法。 五、公共治理的概念和善治的標準 一般來說，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。 第五，政府（壟斷、依賴、非排他、服務動機）與市場（競爭、自由、排他 、利潤導向） 政府與市場是現代社會的兩大控制體系。公共管理將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，保證政府及其管理者能夠代表并回應公共的利益。私部門管理行使的權威是市場的權威或經濟的權威，非制度與法律所授予。這些特征，再加上其規(guī)模效益大、初始投資大的特點，使得私人企業(yè)或市場不愿提供、難以提供，只能由政府或其他公共部門提供。 公共管理是 80 年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。公共管理學的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。第一章 導論 一、 公共管理與公共管理學的概念 公共管理： 公共管理是 80年代中后期，在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特別是“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。公共管理學 是一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。公共管理是公共行政中重視公共組織或非營利組織 實施公共管理的技術與方法，重視公共項目與績效的管理，重視公共政策執(zhí)行的理論派別。 三、公共產品的概念與特征 公共產品，也稱為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務或服務，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。 四、公共部門管理與私部門管理的區(qū)別 第一，政治權威與經濟權威 公共管理在本質上是國家政府的活動，不可避免地包括政治權威（公權力）的作用，具有強制性。 第三，公共利益與私人利益 政府具有促進和實現公共利益的義務和責任。私領域管理，更多遵循的是契約自由和意思自治，其內部管理和外部交易活動完全可以按自己的意思而為之。 私部門管理，大多為工具的經濟理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。 六、公共管理學的產生 背景 （ 1）學科背景：縱觀公共行政研究的發(fā)展過程，經歷了政治與行政二分法、行政原則、公共行政即政治學、公共行政即管理學四個階段。魏勞畢的 PDSDCORB原則。轉向管理，將公共行政等同于一般的管理，以致于“有管理而無公共”。 第四，新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。 威爾遜《行政學研究》（曾定名為《行政須知》，后改為《政府的藝術》）一文篇幅不長，但包含豐富的公共行政管理思想： 第一，公共行政管理學研究的必要性；第二，公共行政管理學的目標和任務； 第三，公共行政管理的實質； 第四，公共行政管理學研究的歷史淵 源； 第五，公共行政管理學研究方法論； 第六，公共人事行政管理思想； 第七，公共行政監(jiān)督思想。據此，他區(qū)分了“神秘化組織”、“傳統組織”和“合理 — 合法化組織”等三種不同的組織形式。 韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，官僚制具有以下基本特征： （ 1）合理的分工。 （ 5）組織管理的非人格化。 但他也認為，官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事。公共行政管理的高效運作，依靠來自客觀實際的可靠性法規(guī)的技術應用，采取一套邏輯的、嚴格的和機械的行為方式。 泰羅的科學管理理論不僅與威爾遜的政治 — 行政二分法具有內在的結合點，而且也與韋伯的官僚制理論具有相通的精神氣質。 20世紀二三十年代對公共行政理論的建構，是懷特的系統化公共行政學理論、古利克和厄威克的科學化公共行政原則以及福萊特的動態(tài)化公共行政理論等環(huán)節(jié)逐步完成的。 在這四個基本假定基礎上，懷特從行政學的研究對象與范圍、行政環(huán)境、行政組織、行政協調、人事行政管理、行政倫理、行政法規(guī)以及行政監(jiān)督等諸方面對公共行政學的基本理論框架進行了系統的建構。在他看來，對行政進行科學研究的目的在于發(fā)現“行政原則”或永遠不變的“行政規(guī)則”，以解決實際的行政問題。 （ 3） 福萊特的動態(tài)化公共行政理論 福萊特一改之前忽視對行政管理中人及其行為因素對行政管理效率所具有的影響，從人的角度，運用心理學的研究方法對人的問題在行政管理中的重要性進行了探討。認為人都是很敏感的，只有在環(huán)境的邏輯和事實的需要下，才肯接受權威。他主張，在一個民主的社會里，管理的首要任務是創(chuàng)造一種環(huán)境和形勢，使人們自愿地、主動地給予合作，建 立一種“伙伴關系”。西蒙和德懷特 其次是從政治 — 行政二分法進行的。政策問題中，價值因素占重要地位，反映的是立法人員的主觀價值；而在行政問題中，事實因素占重要地位，反 映的是社會價值。自從提出決策研究途徑以來，公共行政學界日漸正視決策的重要性。政治與行政應合作而不是分離。如韋伯的官僚制組織過分強調功能方面，忽視情感方面。與傳統的公共行政理論不同，新公