【正文】 政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應(yīng)，如果國(guó)務(wù)院將部門數(shù)量控制在20個(gè)以內(nèi)，則地方各級(jí)政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設(shè)置部門，有利于政令上通下達(dá)，便于管理的銜接和延續(xù)。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國(guó)14個(gè)省的調(diào)查，很多地方政府及部門都提出了推進(jìn)部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。二要回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能錯(cuò)落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。有機(jī)合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一是國(guó)務(wù)院整體（國(guó)務(wù)院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。一是要進(jìn)行改革的總體設(shè)計(jì)，形成包括中央和地方政府，近期和遠(yuǎn)期改革的整體方案。推行大部制改革需要重點(diǎn)研究的若干問題、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題目前我國(guó)決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導(dǎo)致問責(zé)更加困難，國(guó)家利益部門化。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關(guān)系上來考慮。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。為了從根本上完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，必須按照市場(chǎng)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)的要求，將現(xiàn)行涉及市場(chǎng)監(jiān)管的有關(guān)機(jī)構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場(chǎng)監(jiān)管職能，以增強(qiáng)監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。一是綜合管理部門的基本定位是服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，主要研究制定國(guó)家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題，對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。大部制改革事關(guān)政府體制機(jī)制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按照決策科學(xué)化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達(dá)和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國(guó)人大審議通過，以提高改革方案的科學(xué)性、可行性、合法性和回應(yīng)性。大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)。應(yīng)當(dāng)按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對(duì)策措施。實(shí)際上是預(yù)算在控制編制，政府增加機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力在議會(huì)，政府是不能自我膨脹的。換言之，理論滯后于實(shí)踐的問題正在日益成為制約我國(guó)政府改革的突出問題。要重視實(shí)證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)行政管理實(shí)踐，調(diào)查和總結(jié)我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的經(jīng)驗(yàn)，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進(jìn)體制和機(jī)制創(chuàng)新。但是，大部制改革并不是由中國(guó)領(lǐng)銜提出的，早在上個(gè)世紀(jì)70年代以后，英國(guó)已率先實(shí)行探索大部制改革模式。第二個(gè)特點(diǎn)是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)職能相互分離、相互協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行程單全能型的政府職能已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實(shí)上，政府應(yīng)有所能也有所不能，當(dāng)政府包攬經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)一切功能時(shí)，恰恰表明政府的職能不足。三、中國(guó)大部制改革的歷史改革開放以來，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)歷6次較大調(diào)整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年強(qiáng)調(diào)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標(biāo)鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務(wù)，推進(jìn)“大部制”改革。大部制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)裁剪合并，而是要協(xié)助政府權(quán)力的重組，不管從組織結(jié)構(gòu)來講還是從政府運(yùn)行機(jī)制上說也要進(jìn)行重組，同時(shí)還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強(qiáng)合并以后的權(quán)力監(jiān)督問題。但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權(quán)力集中后能否真正照顧到細(xì)微處的民生質(zhì)量才是大部制改革的驗(yàn)金石。2008年的上一輪大部制改革成立了人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部和環(huán)境保護(hù)部等5個(gè)大部，被視作精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的一次重要努力。食藥監(jiān)管一體化據(jù)知情人士稱，草案中的最大亮點(diǎn)是醞釀打造食品藥品監(jiān)管“大部”——將國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與現(xiàn)由衛(wèi)生部管理的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱“國(guó)家食藥監(jiān)局”）合并，并吸納散落在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務(wù)、衛(wèi)生等部門的食品藥品安全監(jiān)管職能，成立正部級(jí)的國(guó)家食品藥品安全監(jiān)督管理總局?；谶@些原因，中央決策層決心對(duì)食品藥品安全監(jiān)管的職能和機(jī)構(gòu)予以整合。2010年，食安委又下設(shè)了正部級(jí)的食安辦。這次改革一旦落地，“也只是完成了中央層面的改革，要落實(shí)到省級(jí)和地市級(jí)乃至縣一級(jí)的話，時(shí)間還會(huì)比較長(zhǎng)，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，從中央到地方全部改完，至少需要一兩年的時(shí)間”。“最理想的方式是省以下能夠?qū)嵭写怪惫芾?，但除非修法，絕對(duì)不可能實(shí)行中央垂直管理。如果借鑒上述地方的經(jīng)驗(yàn)，除食品藥品安全監(jiān)管之外，工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等市場(chǎng)秩序方面的監(jiān)管職能亦可整合。其中，“社會(huì)管理”到底中央是哪個(gè)部門在管？十八大報(bào)告的表述是“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公共參與和法治保障”，這21個(gè)字實(shí)際上明確了我國(guó)整個(gè)的社會(huì)管理體制。這也符合十八大報(bào)告中“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”的總體原則。除了民政部門擴(kuò)權(quán)外，亦有專家認(rèn)為，中國(guó)認(rèn)監(jiān)委和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委可能整合組建國(guó)家認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)化管理局，商標(biāo)局和商標(biāo)評(píng)審委劃入國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)署。民政部社會(huì)管理擴(kuò)權(quán)按照主流理念，現(xiàn)代政府主要從宏觀層面承擔(dān)四大職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。例如陜西渭南則將農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、畜牧、水產(chǎn)甚至林業(yè)、環(huán)保和城管等部門所有有關(guān)食品安全的職能整合在一起。在這種模式下，地方政府在接下來的機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮創(chuàng)造性改革的空間很大，不一定完全根據(jù)中央的模式一刀切，但是總的思路還是要進(jìn)行部門和職能的整合。而食安辦的最大弊端還在于下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一——有的設(shè)在工商，有的設(shè)在食藥監(jiān)局，有的設(shè)在衛(wèi)生部門，有的甚至設(shè)在經(jīng)貿(mào)委，沒有統(tǒng)一的模式，導(dǎo)致各地行政部門配合低效。比如2008年的三鹿奶粉事件，即是一個(gè)非常典型的部門之間相互推諉的食品安全事件。如此形成了多頭管理和分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體制。有媒體亦報(bào)道稱，此番國(guó)家海洋局也將擴(kuò)權(quán)，鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合。2月23日，**中央政治局召開會(huì)議，討論了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》（下稱“草案”），確定將其作為十八屆二中全會(huì)的議題之一。合并后是否會(huì)造成運(yùn)營(yíng)成本的調(diào)整，車票的價(jià)格問題，原供職人員的去留問題等都需要認(rèn)真考慮。其中最引人注目的是鐵道部的合并。政府職能的轉(zhuǎn)變，必定會(huì)牽涉多個(gè)決策機(jī)構(gòu)的變動(dòng)。由此可見，分權(quán)制衡與精簡(jiǎn)決策機(jī)構(gòu)是國(guó)際大部制改革的未來趨向。在三權(quán)分立的政體下，內(nèi)閣等于我國(guó)的政府。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。要加強(qiáng)政府改革與治理的學(xué)術(shù)研究，特別是加強(qiáng)公共組織理論的研究。此外，要發(fā)揮預(yù)算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設(shè)計(jì)科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的預(yù)算制度，從源頭上控制和降低行政成本。推進(jìn)大部制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮公共財(cái)政體制改革的重要作用。要按照政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開的原則，將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔(dān)；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革提供良好的社會(huì)環(huán)境。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和部門立法的影響，我國(guó)相當(dāng)程度上存在一個(gè)部門一套法律體系，大部制改革后，有關(guān)執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會(huì)出現(xiàn)一定的問題，必要時(shí)可以由全國(guó)人大常委會(huì)作出有關(guān)機(jī)構(gòu)改革中法律適用問題的決定予以解決。二是按照大部制的要求適當(dāng)拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點(diǎn)是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)市場(chǎng)秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。綜合管理部門權(quán)力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權(quán)力分割，項(xiàng)目立項(xiàng)、資金支配等事項(xiàng)都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對(duì)一些問題難以及時(shí)出臺(tái)有效的政策。地方政府因機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個(gè)部門，有的省會(huì)城市涉及二十幾個(gè)部門。例如，交通部于1998年實(shí)施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負(fù)責(zé)決策、交通部海事局負(fù)責(zé)監(jiān)督、交通部所屬地方海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機(jī)構(gòu)體系。我們認(rèn)為，建立不同層面的適度分離機(jī)制是可供考慮的思路。三是要實(shí)行分類指導(dǎo)，對(duì)東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的指導(dǎo)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。整合大部門內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。健全政府權(quán)責(zé)體系，形成部門間和層級(jí)間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成。加強(qiáng)國(guó)務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)各部門的統(tǒng)籌能力，同時(shí)合理劃分國(guó)務(wù)院與地方政府人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要回應(yīng)利益多元的需要。一要回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，要從整體推進(jìn)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。多個(gè)部門負(fù)責(zé)同一項(xiàng)工作的做法，貌似加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)則減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)，還導(dǎo)致部門利益的滋生，使國(guó)家利益部門化、部門利益合法化甚至個(gè)人化。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，又導(dǎo)致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門扯皮少。隨著兩會(huì)的來臨，有關(guān)大部制改革將會(huì)受到社會(huì)的更多關(guān)注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實(shí)實(shí)的成效，政府部門都能成為一個(gè)個(gè)辦事干練、勤政為民的政府。因?yàn)榇蟛恐埔粋€(gè)直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔(dān)心的，如果幾個(gè)部合并成為一個(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。而不僅僅是像過去一樣，簡(jiǎn)單地推進(jìn)“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中