【正文】 Ellen，1997)。1966年聯(lián)合國大會(huì)通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》進(jìn)一步重申了《世界人權(quán)宣言》的有關(guān)規(guī)定，明確提出：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己的家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。”“各締約國政府應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施保障適足住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。處境不利的經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)弱勢群體，諸如災(zāi)民、貧民、重癥病人、老年人、兒童、殘廢人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到適足住房資源的權(quán)利，并應(yīng)得到優(yōu)先保障。作為締約國，我國政府自應(yīng)承擔(dān)起履行《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的“適當(dāng)住房權(quán)”的義務(wù)。如在我國不少經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)仍然存在一定規(guī)模的危房戶、缺房戶甚至無房戶，其居住條件長期得不到應(yīng)有的改善和保障；部分無力承擔(dān)建房費(fèi)用或經(jīng)濟(jì)條件有限的家庭，其居住的房屋質(zhì)量低下、配套殘缺、外觀簡陋，甚至存有嚴(yán)重的安全隱患等。為了實(shí)現(xiàn)宅基地對農(nóng)民的居住保障功能，我國《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，從宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等方面進(jìn)行層層設(shè)計(jì)，形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度(劉俊，2007)，主要包括：一是“兩權(quán)分離，一宅兩制”，即宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)戶僅享有宅基地使用權(quán)，但宅基地之上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶。但是，隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度不僅不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，而且其固有的保障農(nóng)民居住權(quán)的功能也面臨著難以持續(xù)的現(xiàn)實(shí)困境：一方面，我國目前正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期，人多地少、人地關(guān)系緊張的矛盾日益尖銳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，19962006年是我國城市化最快的10年，％，但農(nóng)村居住用地反而增加了近130萬畝，新增宅基地80多萬畝(張漢飛等，2010)。在不少農(nóng)村地區(qū)，只要男性村民成年結(jié)婚后就可以分戶，兄弟幾人每人一戶一宅。但《民法通則》、《繼承法》等法律規(guī)定，公民的房屋作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可以繼承和贈(zèng)與；而且，《土地管理法》并沒有禁止農(nóng)村村民出賣、出租住房，而只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。因此，實(shí)踐中同村村民之間的住房買賣很少進(jìn)行，從而導(dǎo)致大量宅基地長期處于閑置狀態(tài)。因此，在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等過程中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持和貫徹“一戶一宅基”的基本原則。在分戶方面，應(yīng)當(dāng)充分尊重我國農(nóng)村長期以來形成的歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，可規(guī)定多子家庭的成年兒子結(jié)婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶；獨(dú)子女在任何情形下均不得與父母分戶。否則，不僅會(huì)無謂地增加大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)導(dǎo)致一部分經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位的農(nóng)民流離失所，失去最基本的生存保障。宅基地使用權(quán)是一種具有嚴(yán)格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權(quán)”，當(dāng)原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體已取得法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)的成員，更不能轉(zhuǎn)讓給非本集體組織的成員。其次，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓雖然會(huì)提高宅基地的交換價(jià)值，便利農(nóng)民融資，但對只有一處宅基地并用于自住的農(nóng)民而言，宅基地價(jià)格的上升并不會(huì)為其帶來多少實(shí)際利益，濟(jì)一時(shí)之需而賣地的農(nóng)民再想置地時(shí)就得付出更高的代價(jià)(韓松，2011)。對原始取得合法，但后來由于各種原因不符合繼續(xù)使用條件的宅基地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由特定程序，由所在集體予以收回。，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。這不僅可以有效控制農(nóng)村宅基地規(guī)模的擴(kuò)張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)和住宅的適度集中，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民的居住質(zhì)量。一些農(nóng)村貧困家庭，特別是“五保戶”，房屋破舊，面積狹小，質(zhì)量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。目前，我國已有部分地區(qū)(如天津、浙江、重慶等)開始試行讓農(nóng)民用其宅基地置換城鎮(zhèn)住房、城鎮(zhèn)戶口或者社會(huì)保險(xiǎn)的改革。農(nóng)村住房保障實(shí)質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其保障范圍和水平主要取決于政府的財(cái)力。推進(jìn)宅基地指標(biāo)交易，關(guān)鍵是要確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)宅基地的發(fā)展收益權(quán)。[3].劉?。骸掇r(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期。[7].長子中：《當(dāng)前農(nóng)民市民化進(jìn)程中的宅基地問題》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2011年第2期。[11].朱巖：《宅基地使用權(quán)評釋》，《中外法學(xué)》2006年第1期。^。[13].張秀智、丁銳：《經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)與偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)宅基地退出機(jī)制分析：案例研究》，《中國農(nóng)村觀察》2009年第6期。[9].韓松：《論對農(nóng)村宅基地的管理與土地管理法的修改》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。[5].劉守英：《中國的二元土地權(quán)利制度與土地市場殘缺》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2008年第31期。此外，大力發(fā)展農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，吸引社會(huì)資金參與，也是多渠道籌集農(nóng)村保障性住房資金的重要措施。所謂宅基地指標(biāo)交易，是指在國家實(shí)行土地用途管制，對耕地予以嚴(yán)格的保護(hù)，以及對各區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)予以嚴(yán)格控制的前提下，通過城市向農(nóng)村購買建設(shè)用地指標(biāo)，或者發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)的形式，以實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在區(qū)位上的置換。否則，置換農(nóng)民很可能會(huì)淪為城鎮(zhèn)貧民，成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素(郭書田，2009)。，引導(dǎo)和支持已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民遷入城鎮(zhèn)落戶，并給予其住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設(shè)所謂的“歐式村”和“趕農(nóng)民上樓”等項(xiàng)目(張秀智等，2009)。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，逐步改變目前農(nóng)村普遍存在的宅基地粗放利用的現(xiàn)狀，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。因此，有必要通過立法進(jìn)一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規(guī)定在以下幾種情況下，經(jīng)村民大會(huì)(或者村民代表會(huì)議)決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用權(quán)人已遷入城鎮(zhèn)落戶，并享有城鎮(zhèn)居民待遇的；(2)原宅基地使用權(quán)人已遷入其他集體經(jīng)濟(jì)組織落戶，并取得了新的宅基地使用權(quán)的；(3)因村莊規(guī)劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權(quán)的；(4)原宅基地使用權(quán)人死亡后“絕戶”，或者沒有相應(yīng)的具有宅基地使用權(quán)取得資格的繼承人的；(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形(陳小君等，2010)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，是實(shí)現(xiàn)“物權(quán)平等”和“同地同權(quán)”原則的要求；有利于提高宅基地的交換價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富提供更多的融資渠道；有利于提高宅基地的利用效率，減少因農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的宅基地閑置和浪費(fèi)等(朱巖，2006)。其實(shí)，對于實(shí)踐中存在的少批多占等問題，只要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)，就完全可以避免；況且，少批多占等行為本身就是違法的，對違法行為應(yīng)當(dāng)通過法律手段予以糾正，而不應(yīng)當(dāng)通過收取費(fèi)用或者對價(jià)的方式使其合法化。，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無償使用?！薄！耙粦粢徽痹瓌t，明確“一戶一宅”的內(nèi)涵。此外，現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其不允許將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。這樣，在農(nóng)村新出生人口不斷增加的情況下，村莊規(guī)模和宅基地使用面積也就隨之不斷擴(kuò)大。導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，既有實(shí)踐中土地執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問題，也與現(xiàn)行的宅基地制度本身不完備有關(guān)，比如：《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。在嚴(yán)格保護(hù)耕地，耕地資源不可減少的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地將是補(bǔ)給城市規(guī)模擴(kuò)張的主要來源，農(nóng)村宅基地資源的稀缺性將日益突出(劉守英，2008)。三是“無償使用，限制流轉(zhuǎn)”，即只要符合法定的申請條件，農(nóng)戶就可以取得宅基地使用權(quán)，且無需支付任何代價(jià)；宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地和住宅；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。二、以宅基地福利為基礎(chǔ)的農(nóng)村住房保障制度面臨的困局及其成因宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是目前我國農(nóng)村最基本的兩項(xiàng)保障制度。農(nóng)民的住房一直由農(nóng)民自己出資修建，除非是農(nóng)村的“低保戶”或者“五保戶”，否則農(nóng)民不可能無償獲得政府提供的哪怕是十分簡陋的住房或者在住房方面的任何補(bǔ)貼。我國政府在1996年聯(lián)合國人居大會(huì)上指出：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁?xiàng)最基本的人權(quán)，是人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容。政府在尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)住房權(quán)時(shí)應(yīng)遵循的一個(gè)重要基本原則就是住房機(jī)會(huì)平等原則([美]阿列克斯?施瓦茲著、黃瑛譯，2008)?！?981年在倫敦召開的國際住宅和城市問題研究會(huì)議通過的《住宅人權(quán)宣言》明確提出：“具有良好環(huán)境的、適宜人的住處，是所有居民的基本人權(quán)。1948年聯(lián)合國大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。其實(shí)，農(nóng)村宅基地福利制度只是使農(nóng)戶無償獲得了一處可以用于建造住房的土地，它并未真正解決農(nóng)村貧困家庭的住房問題；而且，這種單一的以宅基地福利為基礎(chǔ)的居住保障方式亦已隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展而面臨著難以持續(xù)的困境。 20121121 15:46:10來源：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》(南京)2012年5期【內(nèi)容提要】為解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房難問題，政府出臺(tái)了各種政策和措施。對自己付費(fèi)有困難的老人國家通過敬老院、老年公寓、社區(qū)服務(wù)中心給予救助。農(nóng)村養(yǎng)老保障的建立既能保障老年農(nóng)民的基本生活，又有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，有助于國家計(jì)劃生育政策的貫徹實(shí)施。3．建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)延續(xù)千年的養(yǎng)老保障模式是依靠子女提供保障。重建村級(jí)合作醫(yī)療體系，已成為農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)的重點(diǎn)。同時(shí)要以大病防治為重點(diǎn)，在農(nóng)村建立大病、重病社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制。在農(nóng)民和城市居民的實(shí)際收入差距為１：６的狀況下，農(nóng)民要支付和城市居民一樣價(jià)格的醫(yī)療費(fèi)用，而且農(nóng)民還不能享受城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)，廣大農(nóng)民無論如何也承受不起這個(gè)醫(yī)療價(jià)格水平帶來的經(jīng)濟(jì)重負(fù)。中央政府要加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。農(nóng)村最低生活保障水平要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。三、盡快建立幾種農(nóng)村基本社會(huì)保障制度1．盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度最低社會(huì)保障制度是法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供的最低生活需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。4．堅(jiān)持保障基金統(tǒng)一管理的原則。社會(huì)保障制度提供的保障水平總是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。由于中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差距及城鄉(xiāng)居民對土地的產(chǎn)權(quán)背景存在的差異，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)有所區(qū)別。但從執(zhí)行幾年的情況看，財(cái)政政策的效果并不顯著。一方面，由于中國人多地少的現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高，農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力，少數(shù)外出打工外，大部分在家待業(yè)，他們和城鎮(zhèn)下崗工人一樣需要社會(huì)保障；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行，農(nóng)戶脫離了集體，成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體，市場經(jīng)濟(jì)條件下，他們要承擔(dān)比以前更多的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)也產(chǎn)生了對社會(huì)保障的要求。2．維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定決定了我國整個(gè)政治局勢的穩(wěn)定。一、建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的必要性1．維護(hù)社會(huì)公平我國目前建立的社會(huì)保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村居民幾乎被排斥在社會(huì)保障體系之外，這對于農(nóng)民來說是不公平的。社會(huì)保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源、生活貧困時(shí)，向他們提供的生活保障，其對象應(yīng)該為全體國民，但一直以來，作為在我國已經(jīng)建立和正在建立的社會(huì)保障體系主要針對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)是一片空白。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的綱領(lǐng)，全國人民正在為實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)而奮斗?！?』2010年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總體要求是：全麥能貫徹黨的十七大和十七屆三中會(huì)，四中，五中，六中全會(huì)以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的精神，高舉中國特色