1456論我國(guó)行政復(fù)議制度的不足與完善(文件)
【正文】 建議，并提出希望行政復(fù)議機(jī)關(guān)支持原具體行政行為。如果不改變這種格局，行政復(fù)議制度將總是服務(wù)于行政機(jī)關(guān)的制度，而不是真正地服務(wù)于行政相對(duì)人的行政救濟(jì)制度。二者的關(guān)系定位直接決定了一部分行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)，諸如終局裁決問題、行政復(fù)議前置問題以及行政復(fù)議決定可訴性的問題等。再有，行政復(fù)議維持率過高，有的學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)生這樣情況的主要原因是“復(fù)議機(jī)關(guān)因擔(dān)心在行政訴訟中當(dāng)被告，對(duì)很多行政復(fù)議案件都選擇了‘維持’原行政機(jī)關(guān)的行政決定”。前者是因?yàn)闆]有將司法最終救濟(jì)原則作為調(diào)整二者關(guān)系的原則，后者是因?yàn)闆]有找到既能發(fā)揮行政復(fù)議制度的特點(diǎn)、又能與行政訴訟制度完美結(jié)合的接洽點(diǎn)。國(guó)家也看到了行政復(fù)議改革的緊迫性和重要性，按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出的總體要求和實(shí)施目標(biāo)，盡快確立我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展方向和道路，制定行政復(fù)議制度的發(fā)展戰(zhàn)略，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能作用，推進(jìn)建設(shè)法治政府的進(jìn)程，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的制度價(jià)值。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。這種內(nèi)部被動(dòng)監(jiān)督的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于行政相對(duì)人的救濟(jì)作用。具體構(gòu)想是，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，實(shí)行準(zhǔn)司法化的解決爭(zhēng)議模式。許多地方政府為此己經(jīng)做了認(rèn)真實(shí)踐，如哈爾濱市組建了市政府行政復(fù)議委員會(huì)，委員會(huì)由法學(xué)教授、資深律師、專業(yè)法官和檢察官、上級(jí)政府復(fù)議專家、人大代表、政協(xié)委員組成的精英團(tuán)隊(duì)，不占政府機(jī)構(gòu)數(shù)和人員編制，政府外的委員占總數(shù)的93%。特別是我國(guó)行政復(fù)議制度很接近于德國(guó)等大陸法系國(guó)家，吸收經(jīng)驗(yàn)比較豐富，特別是加人WTO后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)職能分離，才能滿足WTO關(guān)于司法審查的要求。而設(shè)立獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，使行政相對(duì)人愿意選擇行政復(fù)議維護(hù)自身的合法權(quán)益，方便維權(quán)。第三，對(duì)抽象行政行為的復(fù)議也行應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考慮。三是拓寬對(duì)抽象行政行為的審查。所謂規(guī)章主要指國(guó)務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和人民政府，在職權(quán)范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律、法規(guī)需要制定的事項(xiàng)或?qū)儆诒拘姓^(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定的規(guī)范性文件。因?yàn)楝F(xiàn)行行政復(fù)議制度是事后糾錯(cuò)，而不是提前預(yù)防，這種滯后保護(hù)只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為后才能就申請(qǐng)行政復(fù)議，進(jìn)入啟動(dòng)程序，但損害已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，有些損失是無法挽回的，遲到的正義是非正義。對(duì)行政復(fù)議程序的完善，制定完備的、相對(duì)細(xì)化的操作程序應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：首先，改變審查形式。第四，完善證據(jù)制度。建立健全行政復(fù)議機(jī)關(guān)職責(zé)外部監(jiān)督制度，主要發(fā)揮行使人大、政協(xié)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督及輿論監(jiān)督的作用。因此，在社會(huì)主義法制建設(shè)下，我們必須正視行政復(fù)議制度存在的問題，立足我國(guó)國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善我國(guó)的行政復(fù)議制度，使其成為一個(gè)真正公平、高效，及時(shí)化解矛盾爭(zhēng)議，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的行政爭(zhēng)議解決體系，充分發(fā)揮其行政法律救濟(jì)作用和行政監(jiān)督作用，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。結(jié)語我國(guó)的行政復(fù)議制度的建立只有20多年的時(shí)間，是在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、不同利益沖突和社會(huì)矛盾激化的背景下產(chǎn)生、制定的。增加證據(jù)調(diào)查中參與人員的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)參加調(diào)查核證不得少于兩人，申請(qǐng)人及代理人允許參與到調(diào)查核證過程中。其次，對(duì)已有規(guī)定，但是過于簡(jiǎn)單的程序環(huán)節(jié)立法強(qiáng)化，如對(duì)接受申請(qǐng)、審查立案、調(diào)查取證、復(fù)議中止和終止、復(fù)議決定、文書送達(dá)、復(fù)議決定執(zhí)行等具體操作環(huán)節(jié)都要做出法律條文規(guī)定。行政復(fù)議如何實(shí)現(xiàn)公正和效率并重的立法目的，必然要在程序設(shè)計(jì)上有所突破， 應(yīng)當(dāng)較大程度的改革原有簡(jiǎn)單的、行政化特點(diǎn)突出的復(fù)議程序，建立規(guī)范的、具有可操作性的，對(duì)公平和效率實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)司法化保障的復(fù)議程序 沈開舉，鄭磊，論我國(guó)行政復(fù)議改革的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)路徑[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009年04期.。實(shí)踐中，有些規(guī)章明顯違法，侵犯行政相對(duì)人的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如果納入受理，能更好的保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。所謂規(guī)章主要指國(guó)務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和人民政府，在職權(quán)范圍內(nèi)，為執(zhí)行法律、法規(guī)需要制定的事項(xiàng)或?qū)儆诒拘姓^(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)而制定的規(guī)范性文件。二是對(duì)具體行政行為做出更明確更寬泛的界定。首先是社會(huì)化分工越來越細(xì)，行政管理越來越具體，實(shí)踐中，行政復(fù)議面臨的許多問題、爭(zhēng)議、訴求都需要擴(kuò)大行政復(fù)議的受理范圍。四是更能體現(xiàn)便民要求。這樣的優(yōu)點(diǎn)是：一是很大程度的確保了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和專門性，脫離了原有的行政隸屬關(guān)系，相對(duì)公正、獨(dú)立的解決行政爭(zhēng)議，體現(xiàn)了權(quán)威性。使行政機(jī)關(guān)從繁重、無序、復(fù)雜的化解矛盾的工作中解放出來，集中精力專注于行政管理和服務(wù)，針對(duì)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，與行政相對(duì)人在平等條件下，只需要準(zhǔn)備好相關(guān)證據(jù)即可，無須負(fù)責(zé)解決爭(zhēng)議的全過程。因此無論立法原意是怎樣考慮，在實(shí)際運(yùn)行中，行政復(fù)議就是一種解決行政爭(zhēng)議的行政救濟(jì)制度，其核心是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其他諸如監(jiān)督等附加功能。從理論上看，我國(guó)的行政復(fù)議制度類似于英、澳的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度及日、韓、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度，雖然各國(guó)在行政復(fù)議稱謂、制度構(gòu)架和操作程序上存在差異，但究其本質(zhì)均是作為控制行政權(quán)，保障公民權(quán)利，作為法院司法救濟(jì)之外的一種救濟(jì)制度存在。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。三、完善我國(guó)行政復(fù)議制度的對(duì)策建議根據(jù)以上分析我國(guó)行政復(fù)議制度的嚴(yán)重缺陷，學(xué)習(xí)借鑒一些行政復(fù)議制度成熟國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)行政復(fù)議制度完善思路上，筆者傾向于堅(jiān)持以準(zhǔn)司法化、行政法律救濟(jì)制度為核心的現(xiàn)代行政復(fù)議制度改革。同為救濟(jì)制度
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