【正文】 進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。同時(shí)， 抓住江蘇省進(jìn)行的農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)的契機(jī)，積極開展農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，不斷提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約水平，優(yōu)化建設(shè)用地布局和改善農(nóng)村居住環(huán)境。分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看 新沂市 各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約潛力差異顯著。 三、 簡要的政策建議 （一） 編制 農(nóng)村 規(guī)劃，嚴(yán)格控制用地水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 由于大部農(nóng)村地區(qū)沒有編制農(nóng)村規(guī)劃或農(nóng)村規(guī)劃編制在科學(xué)性、合理性和可操作性等方面存在缺陷，致使大部分農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地普遍比較粗放，不僅造成寶貴土地資源的浪費(fèi)，而且造成村莊布局凌亂，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和環(huán)境臟亂差現(xiàn)象，不利于新沂市 土地節(jié)約與集約利用水平的提高以及 兩個(gè) “ 率先 ” 目標(biāo)的 實(shí)現(xiàn)。新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 27 第 四 章 新沂市 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)與潛力分析 一、 新沂市 開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評價(jià) 工業(yè)向園區(qū)集中、開發(fā)區(qū)整合是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和要素集聚，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和優(yōu)勢的重要途徑，是調(diào)整優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)推進(jìn)城市化的重要手段。葉挺路北 5 平方公里為工業(yè)區(qū)，其中 200 畝為 創(chuàng)業(yè)園區(qū) ； 葉挺路南 3 平方公里為商業(yè)區(qū)、多功能區(qū)和居住區(qū)。 研究主要考慮的是開發(fā)區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)投入 產(chǎn)出效應(yīng)，因此，采用地均累計(jì)投資額、地均 GDP、地均稅收 及地均工業(yè)總產(chǎn)值幾項(xiàng)指標(biāo)把 徐州 市各開發(fā)區(qū)與全省及蘇南地區(qū)開發(fā)區(qū)進(jìn)行對比分析。 （二） 開發(fā)區(qū)用地集 約利用評價(jià)分析 構(gòu)建原則 在構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)遵循以下的原則： 針對性原則，指標(biāo)編制一方面要從 新沂市 工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地利用現(xiàn)狀及存在問題出發(fā)，確定的控制指標(biāo)充分體現(xiàn) 新沂市 特色，與指標(biāo)編制的目的一致，有利于提供工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目集約用地水平；另一方面要根據(jù)不同行業(yè)及產(chǎn)品特征確定控制指標(biāo)值，充分反映。其土地開發(fā)率處于比較列中的最低水平，說明該開發(fā)區(qū)土地征而未用、開發(fā)利用程度低、土地閑置的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，開其水平僅稍高于蘇中地區(qū)平均水平的 50%； 新沂 開發(fā)區(qū)地均累計(jì)投資額、地均稅收收入排名靠前，說明該開發(fā)區(qū)資金投入力度較大；其地均 GDP 和地均工業(yè)總產(chǎn)值都處于最低水平，說明 新沂 開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出率太低，表明 新沂 開發(fā)區(qū)“ 高投入、低產(chǎn)出 ” 的 現(xiàn)狀。目前，開發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為電工產(chǎn)品集散地、灶具之鄉(xiāng)、全國食品工業(yè)試點(diǎn)縣和玻璃制品生產(chǎn)基地。 新沂 經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)位于京滬高速連接口處， 新沂市 城東側(cè)。 （二） 結(jié)合本地實(shí)際，積極探索適合本地區(qū)情況的居民點(diǎn)整理模式 區(qū)域自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)環(huán)境具有差異，進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理的成本效益大小不同， 新沂市 應(yīng)在借鑒其他地方農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況，積極探索適合本地的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式，加快農(nóng) 村建設(shè)用地集約的進(jìn)程。 在考慮了 新沂市 經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)村居民點(diǎn)整理的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三效益以及其制約因素的情況下， 研究 測算出到 2020 年 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用的現(xiàn)實(shí)新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 26 潛力為 公頃；到 2020 年可以達(dá)到 公頃。 目前 新沂市 人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》五級上限標(biāo)準(zhǔn) 150平方米 ，而且達(dá)到它的兩倍強(qiáng)。 新沂市 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，人均用地相對較為寬松，農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約潛力的實(shí)現(xiàn)可以采用空心村整理、合村并點(diǎn)、撤村進(jìn)鎮(zhèn)等模式，可結(jié)合全省范圍內(nèi)已有工作經(jīng)驗(yàn)和探索處的先進(jìn)模式。 （ 4） 新增耕地每公頃投資 根據(jù)新沂市農(nóng)村建設(shè)用地整理的經(jīng)驗(yàn)，新增耕地每公頃投資額約 75 萬元。根據(jù)新沂市近幾年土地出讓金收益情況，預(yù)測到 2020 年土地出讓金 平均 純收益約 億元，到 2020 年約 億元。在城市和開發(fā)區(qū)周邊地區(qū)，通過政府適度引導(dǎo)，一般土地 需求者（農(nóng)村居民、用地企業(yè)與開發(fā)商）往往也愿意投資于農(nóng)村居民點(diǎn)整理。新沂市農(nóng)村居民點(diǎn)整理 理論 潛力目標(biāo) 見表 33.，各 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 在不同標(biāo)準(zhǔn)下的集約利用理論潛力見表 34。 近期內(nèi)，即 2020－ 2020 年，其中：經(jīng)過測算得出 Qt＝ 人； B 取 170 平方米 /人。用 2020年農(nóng)村居民點(diǎn)的面積現(xiàn)狀減去《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定人均用地標(biāo)準(zhǔn)與 2020 年 農(nóng)村人口數(shù)的乘積作為各年農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約的潛力。 二、 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用潛力分析 （一） 測算方法及指標(biāo)選擇 從現(xiàn)狀評價(jià)的結(jié)果來看， 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用潛力提高的空間比較大，下面本研究將針對 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行潛力測算和分析。 農(nóng)民傳統(tǒng)觀念一時(shí)難以改變 由于傳統(tǒng)居民點(diǎn)存續(xù)的時(shí)期很長，每個(gè)居民點(diǎn)都形成一定的血緣關(guān)系和固定的鄰里關(guān)系，故土難離。 但實(shí)際情況是 銀行和信用社都不愿承承擔(dān)貸款任務(wù)，使得村莊調(diào)整工作陷入困境，資金籌集就成為農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)的第一大難題。另外，現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用不合理現(xiàn)象也比較突出，很多村莊生產(chǎn)與生活雙重性明顯，大量存在的家庭作坊式個(gè)體經(jīng)濟(jì)不利于居民點(diǎn)用地的功能區(qū)分，布局松散，土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，集約化程度低，村鎮(zhèn)內(nèi)能夠提供的公共空間特別少。 （ 2）截止到 2020 年末， 新沂市 擁 有農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá)到 公頃，比2020 年減少了 公頃，年均減少農(nóng)村居民點(diǎn)用地 公頃。只有 新安鎮(zhèn) 人均水平接近 Ⅳ 級標(biāo)準(zhǔn)上限值，但仍高 平方米 左右 ， 窯灣鎮(zhèn) 高出 Ⅳ 級標(biāo)準(zhǔn)上限 標(biāo)準(zhǔn) 平方米， 其他鄉(xiāng)鎮(zhèn) 高于 200 平方米 。 （二） 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地節(jié)約集約利用水平綜合定位 通過比較分析，才能更清楚的看出 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地的利用情況，本研究通過將 新沂市 納入江蘇全省范圍進(jìn)行總體定位，與全省及蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約利用情況進(jìn)行對比分析，以期發(fā)現(xiàn) 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地與其它地區(qū)的差距，為潛力研究奠定基礎(chǔ)。 （一） 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)用地節(jié)約集約利用水平動(dòng)態(tài)變化 觀察 1996－ 2020 年新沂市農(nóng)村居民點(diǎn)和人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積的變化情況可新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 18 80009000100001100012020130001400015000160001996 1997 1998 1999 2020 2020 2020 2020 2020公頃100120140160180200220240260公頃/人農(nóng)村居民點(diǎn)用地 人均居民點(diǎn)用地 圖 31 1996－ 2020 年 農(nóng)村居民點(diǎn)和人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積變化圖 以看出， 1996 年到 2020 年 新沂市 農(nóng)村居民點(diǎn)面積基本沒有變化，人均面積則逐漸上升； 2020 年農(nóng)村居民點(diǎn)面積和人均水平都出現(xiàn)驟減的情況，是因?yàn)樾姓^(qū)劃調(diào)整將一部分居民點(diǎn)劃入城鎮(zhèn)。這是因?yàn)椋环矫骐S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展人們生活水平提高，農(nóng)村居民對居住生活條件要求也不斷增高，直接促使居民點(diǎn)用地的增加；同時(shí)由于歷史的原因，政府對農(nóng)村建房普遍缺乏必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，農(nóng)民建房的自主性形成了農(nóng)村村落的無序發(fā)展，在廣大農(nóng)村卻同時(shí)存在著農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積較大，布局分散、零亂、隨意性大，利用粗放，嚴(yán)重超標(biāo)，過剩閑置，老宅基地利用率不高等土地利用非常不集約的現(xiàn)象。其次，為了促進(jìn)土地的集約利用，政府或土地主管部門在出讓土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)盡量減少行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的比例 (特別是在新開發(fā)地區(qū) )，有條件的，都應(yīng)采取拍賣或招標(biāo)的出讓辦法。 運(yùn)用行政手段，加強(qiáng)規(guī)劃管理 在修改或重新制定詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，要提高對土地集約度的規(guī)定。新沂市 用地策略應(yīng)偏重自身挖潛；其它縣市應(yīng)緊緊依賴擴(kuò)大項(xiàng)目引進(jìn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化土地資源配置，提高土地集約利用水平。城市是土地集約利用的代表，但由于土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中還存在許多不足之處，且兩者之間以及與其它規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)等原因，致使各種規(guī)劃的效力均被削弱。 ② 結(jié)合考慮 新沂市 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及土地節(jié)約與集約利用現(xiàn)狀，本研究測算的 新沂市 土地集約利用可實(shí)現(xiàn)的潛力主要來源于 城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有的閑置、空閑和批而未供土地和城鎮(zhèn)建設(shè)低效利用土地。 ③ 2020－ 2020 年，全 縣 的更新改造規(guī)模和近期相比將適當(dāng)減小。據(jù)此估計(jì)，全 縣 2020 年低效利用土地為 390 公頃左右。 根據(jù)已有的研究成果和各地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推算 新沂市 的平均值，可以得到 2020－ 2020 年全 縣 年均改造規(guī)模占 2020 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積的 %左右。閑置、空閑土地的面積和低效利用土地的面積主要是基于 新沂市 “ 四查清、四對照 ” 的調(diào)查結(jié)果， 并對部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行了分類和匯總。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 13 準(zhǔn)所得到的集約潛力大小。測算公式如下： 00 PBSS ii ??? 式中： Si 表示在某一參照標(biāo)準(zhǔn)下城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約潛力； S0 表示 2020 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀面積； Bi 表示第 i 級人均用地標(biāo)準(zhǔn)值，此處 i=IV； P0 表示 2020 年城鎮(zhèn)人口。從集約利用的角度出發(fā)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不應(yīng)當(dāng)有任何閑置，因此土地閑置率的參照值設(shè)為零，即現(xiàn)有閑置土地得到充分利用。 （一） 測算指標(biāo)與方法 測算指標(biāo)和參照值 本研究擬從集約利用潛力的來源和實(shí)現(xiàn)潛力的途徑等角度出發(fā)，考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性、可靠性和一致性等因素，通過對影響集約利用潛力大小的主要因素進(jìn)行相關(guān)分析與測算，得到近遠(yuǎn)期 新沂市 及各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的理論集約潛力和現(xiàn)實(shí)集約潛力。但是， 新沂市 經(jīng)濟(jì)的快速增長在很大程度上是依靠土地等稀缺資源的粗放利用來實(shí)現(xiàn)的。 表 24 新沂市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平評價(jià)結(jié)果 指標(biāo) 徐州市區(qū) 賈汪區(qū) 豐縣 沛縣 銅山縣 雎寧縣 邳州市 新沂市 土地投入分值 土 地產(chǎn)出分值 土地利用狀況分值 土地利用結(jié)構(gòu)分值 總分值 排序 1 3 7 2 5 6 4 8 從表中 可以看出，新沂市得分最低，與 徐州市市區(qū) 以及 其他 各個(gè)縣市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平具有明顯的差距，與縣市中總分值最高的 徐州市區(qū) 相差 分，與較低的 豐縣 相差 分，一定程度上說明其用地相對最不集約。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用差值標(biāo)準(zhǔn)化的 方法，計(jì)算公式為： 1 00)/1( ???? AaAX iiii 式中符號解釋如上。 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 10 100)/1( ??? iii KaX 式中： iK 為指標(biāo)設(shè)置的最高限制值，其余符號含義同上。對于大于指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的因素因子，指標(biāo)分值均取 100 分。 表 23 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值 因素 因子 標(biāo)準(zhǔn)值 土地投入 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度（萬元 /公頃） 127 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地吸納勞動(dòng)力數(shù)量（人 /公頃） 123 土地產(chǎn)出 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地 GDP 產(chǎn)值（萬元 /公頃） 345 單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地利稅額（萬元 /公頃） 20 土地利用狀況 人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量（ 平方米 /人 ） 120 土地閑置率（ ‰ ） 0 土地利用結(jié)構(gòu) 鐵路、公路用地比率（ ‰ ） 24 （五） 評價(jià)過程 單項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)分值的計(jì)算 由于各評價(jià)指標(biāo)計(jì)量單位不同，原始數(shù)據(jù)無法建立統(tǒng)一的綜合評價(jià)模型，進(jìn)行綜合指數(shù)計(jì)算，故需對評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。具體權(quán)重值詳見表 22。 ② 土地利用狀況本研究選取 人均單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量 和 土地閑置率 兩個(gè)指 標(biāo)反映。主要指標(biāo)解釋及數(shù)據(jù)來源如下： ① 本研究主要從土地的 投入產(chǎn)出水平著眼，將土地投入因素和土地產(chǎn)出因素分 ① 本研究中城鎮(zhèn)建設(shè)用地包含城市、建制鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦用地。 一 、 新沂市 城鎮(zhèn)建設(shè)用地 ① 集約利用現(xiàn)狀評價(jià) 2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為 ，比 2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加了 公頃，年均增長 公頃； 2020 年人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地 公頃 。 因此，根據(jù)以上分析可知，新沂市土地集約利用水平不高主要是 因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足導(dǎo)致的土地投入、產(chǎn)出水平不高所致。 評價(jià)因素 評價(jià)因子 指標(biāo)測算 土地投入 單位建設(shè)用地年末固定資產(chǎn)存量（萬元 /公頃 ） 年末固定資產(chǎn)存量 /建設(shè)用地總面積 ① 土地產(chǎn)出 單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值（萬元 /公頃 ） 當(dāng)年二、三產(chǎn)業(yè)增加值 /建設(shè)用地總面積 土地利用狀況 人均建設(shè)用地?cái)?shù)量（ 平方米 /人 ） 建設(shè)用地總面積 /轄區(qū)內(nèi)年末總?cè)丝? 土地閑置率（ ‰ ） 土地閑置 面積 /建設(shè)用地總面積 土地利用結(jié)構(gòu) 鐵路、公路用地比率（ ‰ ） 轄區(qū)內(nèi)鐵路、公路用地總面積 /建設(shè)用地總面積 新沂市土地節(jié)約與集約利用研究 5 江都市、儀征市 、高郵市、沛縣和全省的平均水平 ；土地投入指標(biāo)單位建設(shè)用地年末固定資產(chǎn)存量的衡量中，新沂市總