【正文】 德國 20世紀 90年代以來在現(xiàn)收現(xiàn)付制內(nèi)部進行的調(diào)整和改革被認為意義不大、作用甚微。除個別國家如智利外，政府在社會保障中的責任在朝著適度、合理的方向發(fā)展。這也意味著在維護社會保障制度公平性的基本取向的同時，轉(zhuǎn)型國家也越來越考慮提升這一制度的效率，并增強社會保障制度的激勵作用，將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險同個人的工資收入掛鉤是其一大趨勢。因此，政府的監(jiān)管責任更加繁重，而讓非政府組織乃至市場主體及勞動者個人參與社會保險事務的監(jiān)管成為一個發(fā)展方向。如轉(zhuǎn)型國家或地區(qū)私營基金公司的介人、資本市場的利用、社會組織的廣泛參與等，均表明了這種趨勢。由此可以肯定，政府的財政責任還會得到加強，并會走向規(guī)范化，直到社會保障制度轉(zhuǎn)型完成。 ? 二、現(xiàn)狀分析 ? 在一定程度上，新的社會保障制度在經(jīng)濟體制改革與社會發(fā)展中扮演了改革 “ 減震器 ” 和社會 “ 安全閥 ” 等重要角色。目前，強化監(jiān)管責任正成為政府主導的一個顯著和普遍特征。自 1986年社會保障改革啟動以來，我國政府部門每年都要出臺幾部到十幾部社會保障方面的政策文件，現(xiàn)在構(gòu)成社會保障的現(xiàn)行制度大體框架，均以條例、決定、規(guī)定、辦法、建議、意見、通知等多種規(guī)范形式出現(xiàn)，其中既有臨時性的政策，也有在部門制定規(guī)章的基礎上國務院通過頒布的法規(guī)。 ? 2．責任主體之間：邊界模糊政府、市場、社會、個人這幾個主體之間的責任邊界模糊不清，這樣不僅無法準確確定政府負擔，更直接影響民間作用的發(fā)揮。特別是在社會保險中，財政責任存在政府、用人單位和勞動者之間、中央政府與地方政府之間的相互轉(zhuǎn)嫁：化解歷史責任時存在著政府向企業(yè)和個人的轉(zhuǎn)嫁；承擔現(xiàn)實責任時存在著企業(yè)和個人向政府的轉(zhuǎn)嫁；地方通過向中央索取補助而過度依賴中央政府，中央通過企業(yè)改制等形式也存在著向地方轉(zhuǎn)嫁養(yǎng)老保險財政責任的問題。 “ 越位 ” 主要是指政府在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，超越了自身的限制，做了許多本該由立法機構(gòu)做的工作。如我國的補充保障機制，相關(guān)配套政策出臺的效率不高、支持力度不大將直接影響這項機制的發(fā)展。這是一種費用昂貴的過程。初始性的制度安排影響制度變遷的過程，而制度變遷的過程又反過來影響新制度安排的選擇。我國社會保障制度經(jīng)過 50年的發(fā)展，初步形成了與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的社會保障制度體系。從城鎮(zhèn)社會保障制度發(fā)展的路徑來看，是以國有企業(yè)為核心，建立了全方位、多層次、較完善的城鎮(zhèn)社會保障制度。由于路徑依賴現(xiàn)象的存在，使我國農(nóng)村社會保障制度供給嚴重不足。 ” ? 公共選擇理論把經(jīng)濟領(lǐng)域中的 “ 經(jīng)濟人 ” 假設引入政府領(lǐng)域，認為政府存在著利益偏好。但是，處于轉(zhuǎn)型期的我國政府究竟應承擔什么責任，承擔多少責任等，則需要科學的界定，否則會對制度的發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，轉(zhuǎn)型期的政府更應該強化自身在社會保障中的責任，包括充分履行自己的財政責任，增進監(jiān)管的科學性與規(guī)范化，確保社會保障制度的順利轉(zhuǎn)型。 ? 明確政府責任必須做到： (1)分類明確社會保障中的政府責任。 (3)分層明確社會保障中的政府責任。就是分別確定中央政府和地方政府在社會保障中的責任。政府責任的履行是通過一系列具體的責任實施來實現(xiàn)的。 ? 思考題 ? 1．試說明政府承擔社會保障責任的理論依據(jù)。 ? 5．如何界定中國社會保障中的政府責任 ? ? 白巖松：為什么中國到處援助別國，卻缺少朋友 ? 中國人都有這樣的感慨，為什么我們在國力并不雄厚，人民并不富裕的情況下，寧可自己受窮，傾盡國力去支援一些國家，卻并沒有得到友誼。白巖松說，他到美國參觀了一家報紙博物館，這里珍藏了世界主要國家的報紙。 ? 溫家寶還說： 2021年 6月底，中國累計免除亞非等 49個重債窮國和最不發(fā)達國家債務 247億元；提供各類援款 2065億元，其中無償援助 908億元；對 42個最不發(fā)達國家的商品給予零關(guān)稅待遇，稅目為 7361115個，占最不發(fā)達國家對中國出口貿(mào)易額的 98％。西南大旱災，國家撥款 …… ? 2021年 10月，在中非合作論壇首屆部長級會議上，中國政府首次宣布在兩年內(nèi)減免 32個非洲國家總額達 100億人民幣的債務。 2021年全年，免除了 46個國家的 400多億元債務。 2021年 8月，央視新聞聯(lián)播同時出現(xiàn)兩條新聞：一、為支持俄羅斯抗災，中國將捐贈 100萬美元現(xiàn)金和價值 2021萬人民幣的物資；二、甘肅舟曲缺乏飲用水和方便面，政府號召大家積極捐款。什么時候也可以減免一下自己國內(nèi)窮人的債務呢？還有網(wǎng)友表示，看來政府還是不缺錢，以后捐款要審慎考慮了。而 XX卻不顧民眾的生活在用大把金錢買他國的歡心。當月，由于朝鮮貨幣改革失敗，傳中國將向朝鮮提供 100億美元援助。2021年 6月，向朝鮮捐贈了 5000噸航空油和 1億元人民幣，共計 1500萬美元。 2021年底中國為增強非洲的自我發(fā)展能力，決定提供 7億元的無息貸款 …… ? 最近幾年來，中國災難頻發(fā)，汶川地震、冰雪災害、西南旱災、玉樹地震、泥石流 …… 災害不斷。白巖松感慨道，中國與世界脫節(jié)最大的是普世價值，中國與世界其他國家沒有共同的價值觀，所以得不到朋友。當年在我們國家糧食非常緊張的時候，我們用寶貴的外匯購買糧食支援阿爾巴尼亞，但最后兩國反目為仇；我們無償支援越南，最后卻兵戎相見；我們支援朝鮮石油、糧食，卻發(fā)現(xiàn)那是個填不滿的無底洞；我們支援外蒙古建設，他們卻把中國工人關(guān)進監(jiān)獄；我們支持非洲國家建立工廠，他們卻責怪中國設備落后。 ? 3．試說明國際上社會保障中政府責任的演變趨勢。 ? (3)在 20世紀 80年代和 90年代初期，多種因素使得世界范圍內(nèi)的社會保障改革不可避免。政府必須承擔社會保障責任，主要理論依據(jù)是市場失靈說、公共職責說和國家認同說。在不同層次中政府責任應有所差別。 (2)分項明確社會保障中的政府責任。 ? 2．責任界定 ? 科學地確定政府在社會保障中的責任應遵循以下五大原則：一是政府主導與責任分擔的原則；二是設計、監(jiān)管與實施合理分離的原則；三是財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則；四是有限與有效的原則；五是官民結(jié)合的原則。在正常的社會狀態(tài)下，基于國家認同和公共職責，政府承擔的社會保障責任一般是明確的、固定的。我國隱性債務的償還問題也存在尋租行為和利益集團、不同階層的本位利益取向。公共選擇理論的主要代表人物布坎南認為“ 尋租基本上是通過政府活動進行的。從一開始，我國就只注重農(nóng)村的土地和家庭保障，并且長期的 “ 剪刀差 ” ，使農(nóng)村是社會保障制度建設長期游離于國家制度安排和宏觀調(diào)控之外，政府的路徑依賴使使政府不能及時為農(nóng)村提供社會保障制度，因為我國農(nóng)村人口占將近 80%，要建立惠及如此龐大的農(nóng)村人口的社會保障制度，政府得付出相當大的成本。特別是改革開放后，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使原本就很脆弱的農(nóng)村社會保障制度失去了賴以維繼下去的經(jīng)濟支撐，如 “ 五保 ” 制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度。社會保障制度安排理念與經(jīng)濟發(fā)展理念相混淆，以至新的社會保障制度安排沒有找到真正適合我國國情的建制，也就致使我國社會保障改革至今還沒有真正定型。諾斯指出： “ 人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。 ? “ 路徑依賴 ” 問題 ? 我國的社會保障制度正在經(jīng)歷制度改革的關(guān)鍵時期。 ? 就我國社會保障目前的基本狀況而言，政府應該退出 “ 越位 ” ，彌補 “ 缺位 ” ，迅速 “ 歸位 ” ，能夠承擔起社會保障這一公共產(chǎn)品的供給，滿足各種需求主體不同層次的需要，建立起真正惠及億萬民眾的健全的社會保障體系。比如在基金運營上，政府應給予市場多大的自由度，即在多大程度上讓基金進行市場化的運營；社會保障制度運行的監(jiān)控責任如何劃分以保證監(jiān)控的有效性等。政府在我國社會保障改革過程中擔任政策設計者的角色，但政府不是立法機關(guān)，它無法制定法律，其規(guī)范層次、規(guī)范范圍需要通過立法來明確。二是政府行政權(quán)力多集中在社會保障部門，沒有充分調(diào)動社會力量參與的積極性。行政主導主要體現(xiàn)在：一是用行政權(quán)力干預和部分代替立法權(quán)力。 ? 1．責任分布上： “ 行政 ” 主導 ? 政府主導是古今中外社會保障實踐的普遍規(guī)律。政府監(jiān)管責任還經(jīng)歷了從官管官辦到官民結(jié)合、逐漸走向社會化的過程。具體來說，政府的財政責任經(jīng)歷了從急劇下降到逐漸回升，從不愿承擔社會保障財政責任到逐漸加大財政支持，從回避轉(zhuǎn)制成本責任到主動承擔轉(zhuǎn)制成本 ——不論是中央政府還是地方政府，在社會保險各項目中的責任都有所增強。如在轉(zhuǎn)型國家，無論是新老制度之間，還是并行的多種制度之間，都允許勞動者個人有選擇的自由和權(quán)利，國家在尊重個人自由選擇的同時，通過切實承擔責任來促使制度轉(zhuǎn)換，這顯然是社會文明發(fā)展進步的象征。 ? 第三，政府從直接管理與監(jiān)督向管理與監(jiān)督適度分離轉(zhuǎn)化。現(xiàn)在絕大多數(shù)國家或地區(qū)都在尋求社會保障制度中政府責任的適度化，這可以說是一種國際化的發(fā)展趨勢。因此，也需要建立最低老年保障水平預防老年貧困。根據(jù)歐盟最新的調(diào)查，年齡在 65歲及以上的人中大約有 1／ 5生活貧困。 ? 2021年世界銀行發(fā)布了兩個報告 (評估拉丁美洲養(yǎng)老保險制度改革的報告 )，該報告認為，如果在實施改革的幾個國家中，只有 1／ 5的勞動者參與，改革是不成功的，政府應該在預防老年貧困方面扮演重要角色。拉丁美洲國家認為，引入私人管理的個人賬戶的主要動力就是將政府排除提供公共養(yǎng)老金的事務之外，讓個人為養(yǎng)老承擔更多的責任。鑒于此，以養(yǎng)老保險改革為例可探尋出國際上社會保障改革中政府責任的大致走向。除此之外，還有一些國家的社會保障是在經(jīng)濟、社會全面轉(zhuǎn)型的背景下進行的全方位變革，如前蘇聯(lián)地區(qū)國家、東歐國家以及中國。 ? 第三節(jié) 國際社會保障改革中政府責任的調(diào)整及效果 ? 一、部分國家的改革實踐 ? 在 20世紀 80年代和 90年代初期，全球范圍內(nèi)的社會保障制度都處在壓力之下。在社會保障中政府機制與市場機制應密切結(jié)合，依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同階段、社會保障產(chǎn)品體系中不同保障項目和具體保障項目的不同環(huán)節(jié)，建立一種能夠促進和改善對方的適度選擇機制。 ? (二 )社會保障中的市場責任 ? 市場在社會保障制度中起到的是基礎調(diào)節(jié)作用和補充作用。 ? 4．管理責任政府應當堅持集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、社會化管理、政事分開、法制化管理的原則，采用一定的方式，方法和手段，對各種社會保障事務進行計劃組織協(xié)調(diào)控制與監(jiān)督的過程。 “ 鐵血宰相 ” 俾斯麥極力主張制定社會保險法律的主要目的，就是通過一定程度地滿足工人提出 的收入保障要求來緩解社會矛盾，加強中央政府的實力，鞏固政權(quán)。市場經(jīng)濟體制建立或者說經(jīng)濟開放程度的擴大，并不會使社會自動生成和建立起全面社會保護機制，也不會使人均收入差距隨著人均GDP增長而逐步縮小，盡管它在某種程度上提升了經(jīng)濟增長效率，但因勞動力所有權(quán)差異與資本資源所有權(quán)差異而伴生的巨大貧富差距。政府的有限性在社會保障領(lǐng)域表現(xiàn)為，為經(jīng)濟活動提供良好的外部環(huán)境，在社會保障領(lǐng)域表現(xiàn)為社會保障提供一個發(fā)展的平