【正文】 。（五）一九五五年至一九七六年的預算制度（設計計劃預算制度時期）這個階段是以設計為中心的設計計劃預算制度（Planning Progamming Budgeting System, PPBS）時期。自二十世紀以來，政府行政權擴大，因而公共支出增加，為不使支出浪費，又可顯示政府施政的內(nèi)容及其成效，有賴進步的預算管理制度，使政府預算機構的作業(yè)范圍，擴展到整個預算有關的事項。這樣，預算權才開始歸于行政部門，國會不得完全違背總統(tǒng)的財政政策，否則，須對財務失調(diào)擔負責任。預算局要求各部門及各機構，向預算局提出的預算文件，必須列明每個行政單位所需支出的項目，如以人事經(jīng)費、旅費、印刷費……等詳細用途的分類而編成。 除國會特別要求外，各聯(lián)邦政府機構不得直接與國會接觸。（三）一九二一年至一九三五年的預算制度（傳統(tǒng)預算制度時期）此為階段的目標在于使中央控制一切開支，而以支出用途的種類，編制預算，依據(jù)Taft總統(tǒng)命令成立的經(jīng)濟效益委員會的報告，促成了一九二一年聯(lián)邦政府制訂（預算會計法案）（The Budget and Accounting Act），作為編制預算的基礎。(二)一九二一年以前的預算制度當美國政府創(chuàng)立時，國會就有一種觀念，認為給予總統(tǒng)太多的權力是非常危險的，由于這一觀念的影響，總統(tǒng)對概算的匯編或協(xié)調(diào)，完全置身事外，實際編制概算者為各行政部門，同時僅國會有權修改該項概算，而財政部被指定為報送概算給國會的代表而已，他的職責只將各部門所送的概算，按次序匯編成冊，名為概算書，然后報送國會，財政部長無權修改此項概算，同時，對它的適當性或正確性也不能作任何建議。早在公元一三四四年，議會就要求國王用錢須依照議會所決定的用途支用。（一）早期預算制度在英國的發(fā)展一二一五年約翰王批準大憲章，大憲章內(nèi)有規(guī)定：“在國土內(nèi)非由眾議會同意，不得征收任何兵役免除稅或輔助金……”。第一節(jié) 傳統(tǒng)預算管理的相關研究一、預算制度的演進預算（Budget）一字導源于法文Bougette，意思是指皮革制成的袋子（Leather Bag）或公文包。隨著環(huán)境的日趨復雜、多變，規(guī)模的不斷膨脹，組織越來越難于控制。為了解決這個問題，管理者利用各種有效的方法與技術，加于規(guī)劃、控制、以達到組織既定的目標。在十九世紀中，英國財政大臣（Chancellor of Excheqer）有一種習慣，即在提出下年度稅收需求時，常在英國與議員們面前，打開其公文包，展示其需求數(shù)字，因此，財政大臣的公文包意指下年度的歲入歲出預算數(shù)；約在一八七O年時，Budget一字即正式出現(xiàn)在財政大臣公文包中的文件上，這就是預算制度的最初來源。因為這一規(guī)定，約翰王在征收某些封建稅時，就不得不聽從貴族們的意見。這是議會分配經(jīng)費的起點，但事實上，議會并沒有真正辦理查帳工作，到了十七世紀末，議會分配政府經(jīng)費的權限才完全確定，至于分配經(jīng)費以控制支出，直到十八世紀開始以后，議會才真正行使。在此期間，美國預算制度的特點是：聯(lián)邦各機構分別向國會提出預算案，無統(tǒng)一機構協(xié)調(diào)各個行政部門的概算，以編制整個政府的預算案，并且總統(tǒng)無權限加以修改任何概算；撥款法案過分細密，致使行政首長無法動用撥款數(shù)額。此法案主要內(nèi)容如下： 將編制預算的全部職責賦予總統(tǒng)。 規(guī)定各部門及各機構指定一位官員作為預算官，擔任與各機構的連絡事宜。其預算的功能系在控制支出，主要的目的在防止不正當支出，這也就是傳統(tǒng)預算制度?？茖W管理發(fā)展的影響：科學管理強調(diào)有計劃、有效率，這種科學管理精神應用到預算管理方面，即為績效預算制度。也就是在預算內(nèi)顯示計劃的業(yè)務成本，從而達成績效與預算成本的關系?？冃ьA算是用來顯示政府業(yè)務水準，經(jīng)過計劃完成預測其成本與效益，以產(chǎn)出（Output）為目標指向，但這種制度有兩個主要缺點：一是各業(yè)務單位狹隘的本位主義，因為計劃的設計是以機關單位為主體，如果業(yè)務涉及兩個以上的機關，就會缺乏整體性的考慮；二是預算只限于一個年度，對部份建設工程而言，只是片斷而已，對于組織未來目標的政策設計，無法作連貫性的考慮。一九六一年一月麥拉瑪拉（Robert S. McNamara）就任美國國防部長時，席奇（Charles J. Hitch）為其會計長，席奇建議麥拉瑪拉采用效率觀念，以改進國防部的財務管理與預算編制程序，結果得到麥拉瑪拉的充分信任及陸?？崭鞑康某浞种С郑?jīng)過半年的研究及不斷地加以補充修正，使得設計計劃預算制度成為切實可行，確能發(fā)揮預期功效的制度。 應用系統(tǒng)化的分析與表達技術，使機關首長及總統(tǒng)的檢討與決策，有可代替的計劃為根據(jù)，以符合國家目標。研究、目標、計劃的擬定與檢討工作，須每年不斷循環(huán)進行，不要只在預算編制期間才加以注意。但并沒有引進零基預算（ZeroBase Budgeting）的特殊技術，而該部對當時的預算局與國會提出的預算書仍是績效預算。當時卡特總統(tǒng)才當選為美國喬治亞州州長，卡特讀過該文后，對皮爾大為賞識，并邀請皮爾參加州政府工作，建立零基預算制度。到一九七六年已有12個州政府及四百余個企業(yè)機構采用。預算管理在西方企業(yè)中的應用，不同的國家其運行模式也有所不同美國企業(yè)的預算一般是由高層管理者作出，預算過程是自上而下地進行，編制預算時主張銷售預算的編制優(yōu)先于部門預算的編制，并采取在銷售預測到部門預算編制過程中加以說明的方法。西方國家的跨國公司將預算作為實現(xiàn)管理控制和對子公司經(jīng)營業(yè)績進行評價的主要依據(jù)在企業(yè)集團，“由于主要決策者沒有其他可行的非正式控制工具，因此更加強調(diào)滿足預算的要求”；管理理論界和實務界也在不斷地對預算管理進行更深入的研究，以推行作業(yè)成本法（ABC）而聞名西方企業(yè)經(jīng)營學界的國際研究機構（CAM—I）正在研究一項名為“超越預算”（Beyond Budgeting）的計劃，以使企業(yè)預算管理能夠更加適應復雜多變的市場環(huán)境。引進先進的管理制度但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)的管理模式需要不斷地創(chuàng)新與完善。從這些企業(yè)對預算管理進行的探索來看，雖然一些企業(yè)應用的立足點是管理會計的角度，但企業(yè)的運行質量明顯提高，都步入了良性循環(huán)軌道，創(chuàng)造出了較好的經(jīng)濟效益。Harold Bierman Jr 則認為有兩類預算：一種是預測（Forecast），告訴管理人員他在未來將可能處于何種地位；另一是標準（Standard），告訴管理人員預定的效率水準是否已維持或達成?？偠灾?，預算具有下列特點： 預算是一種整體的經(jīng)營計劃； 預算是以財務數(shù)字表達對未來的預測； 未來的預期是一特定的計劃（包含長期、中期及短期）； 預算的主體為一組織； 預算包括一切財務收入及支出； 預算的表達相當有系統(tǒng)，以便于分析比較； 預算須經(jīng)相關機構審議通過； 預算是執(zhí)行的準則； 預算是一書面文件。有助于預測未來的機會與威脅企業(yè)的問題錯綜復雜，如果不預先規(guī)劃，一旦問題發(fā)生，恐怕就難以補救。因此，規(guī)劃是一種選擇過程，在各種替代方案中，選擇最有利的加以實施，達到企業(yè)最大的滿足程度。因此，預算執(zhí)行過程中，管理人員應隨時注意一切經(jīng)營活動，是否背離目標？背離的行動是否可以容許？如可采取必要措施以導正行動，繼續(xù)朝原定目標進行等等。作為將來規(guī)劃的依據(jù)過去的偏差是將來改正的依據(jù)。（四）協(xié)調(diào)功能協(xié)調(diào)企業(yè)的資源利用企業(yè)如果想達到目標，各部門必須同心協(xié)力，團結合作，拋開門戶之見及本位主義，以企業(yè)總體利益為根本。因此，企業(yè)編制預算，應擴大參與層面，積極鼓勵員工提供意見，促使員工目標與公司目標相結合，并順利達成組織目標。（一）預算并非精確的科學預算是對未來各種未知條件，加以估計、匯總的數(shù)字計劃，因此，不可能完全精確。（三）預算并非代替管理預算金額控制，并非用以代替日常經(jīng)營管理的決策地位，它只是提供一項較詳細的數(shù)字資料，以輔助決策。第二節(jié) 全面預算管理研究一、課題背景我國企業(yè)預算存在的不足雖然隨著西方管理會計理論的引進，預算管理在我國得到了一定的應用與發(fā)展，但這種預算只是局限于管理會計范疇，只為管理者提供輔助的信息支持，預算管理沒有發(fā)揮出應有的作用，就連預算管理最基本的控制職能也沒有得到充分的發(fā)揮。與西方國家相比，無論是在預算管理的理論研究上還是在企業(yè)的具體運作模式上，都存在一定的差距，一些雜志和教科書中的企業(yè)預算管理理論似乎是一堆松散的材料，較全面系統(tǒng)地對企業(yè)預算管理進行專題研究的寥寥無幾，預算作為管理學的一個分支在理論上還沒有形成完整的體系，也缺乏一個堅實的理論基礎。一個缺乏預算管理的企業(yè)，它的控制與績效是不容易體現(xiàn)的，企業(yè)管理的現(xiàn)代化也就只能是一句空話。二、課題的意義與研究目標課題意義在市場經(jīng)濟的磨練中，國內(nèi)企業(yè)的管理素質不斷地得到提升。本課題的研究將把全面預算管理的先進理念同我國企業(yè)的具體情況結合在一起，構建我國企業(yè)實施全面預算管理的模式。這樣的框架，有利于預算管理有較強的可操作性，突出課題的應用價值。2001年省科委批準本課題申請為軟科學研究課題。課題的總體報告對課題的研究工作做全面的總結，撰寫研究總體報告。(三)全面預算管理體系可促進公司內(nèi)部的協(xié)調(diào)以經(jīng)營計劃為基礎編制預算，使預算的制定有據(jù)可依，財務部與各成本中心不必再討價還價，制定好的游戲規(guī)則可以作為評價標準，大量減少內(nèi)耗并節(jié)省許多時間。A公司經(jīng)過7年的發(fā)展歷程，伴隨著所在行業(yè)的發(fā)展以超常規(guī)的速度不斷膨脹，近年來公司成功地實施了外部擴張型戰(zhàn)略，成為資產(chǎn)總額超過60億元的上市公司。公司的外部高速擴張對公司內(nèi)部管理提出了要求與挑戰(zhàn)，為適應公司自身的發(fā)展及公司的外部環(huán)境，公司對其自身內(nèi)部的管理在如下幾個方面均提出要求： 市場拓展方面； 安全生產(chǎn)方面； 人力資源管理方面； 信息管理方面； 財務管理方面；由于宏觀環(huán)境和政策的改變，市場開始向買方市場轉變，運力過剩和需求不振的矛盾開始凸現(xiàn)，為了拓展生存空間，各公司的競爭日趨激化，為實現(xiàn)競爭上的優(yōu)勢，公司在產(chǎn)品包裝、促銷的投入明顯會增大，由此帶來營運成本的增加，競爭升溫的另一個后果是市場進入的難度增大。但是欲與其他公司抗衡，公司在規(guī)模上、政策上、財務管理方面仍面臨著極大的挑戰(zhàn)。二、公司目前的成本控制和資金使用計劃現(xiàn)狀（一）公司的財務部分為核算中心、結算中心、資金中心、成本控制中心四個部分核算中心主要負責公司會計核算、報表、報稅，結算中心是據(jù)公司結算特點成立的，各營業(yè)部的票據(jù)結算工作以及公司財務部票據(jù)結算中心的匯總工作均需耗用大量人力，這一點雖然隨著信息管理的自動化程度提高有極大的改善，但結算工作仍是財務部人員最多的部門，約占公司整體財務人員（一百七十余人的四分之三），資金中心的工作隨著公司上市逐漸井然有序，并且隨企業(yè)的迅速發(fā)展越發(fā)受到公司管理層的重視，近兩年日趨正規(guī)化和專業(yè)化。例如：由于信息不對稱，庫存管理不健全，發(fā)現(xiàn)公司一方面存在存貨積壓，另一方面又大量采購的現(xiàn)象，公司加強了庫存管理，改善了管理流程，杜絕該現(xiàn)象的發(fā)生。二級財務并不負責本部門的財務核算，其主要職責是編制各部門年度資金使用計劃即現(xiàn)金付款計劃，上報到公司財務部成本控制中心匯總，并負責本部門成本．費用的制單及合同、預算審批，并按月統(tǒng)計資金使用計劃的完成進度上報至公司財務部，準備將各部門資金使用計劃完成情況作為年終考核的重要依據(jù)。二OO一年公司仍將擴大規(guī)模，面對競爭日趨激烈的市場，Z總能夠理解總裁對成本控制的要求，但是他深刻地體會到現(xiàn)有的資金使用計劃及控制方法存在的缺陷，說實話，作為公司的財務總監(jiān)，他并不能準確說出面對明年的市場規(guī)模合理的成本應該控制在什么水平，過去的資金計劃只是各部門據(jù)歷史數(shù)據(jù)簡單估算來年現(xiàn)金支出的過程，為了滿足公司的經(jīng)營目標，往往由財務部強行將各部門上報的用款計劃砍掉10%，于是一年一度的計劃協(xié)調(diào)會就成了成本控制中心與各業(yè)務部門討價還價的市場，最終的結果往往是各讓一步，暫且保住計劃編制的結果與公司目標相一致，顯然這為按照該計劃執(zhí)行與控制提出了難題，沒有充分依據(jù)而靠討價還價制定的用款計劃何以能得到真正的貫徹呢？財務部所建立并推廣的現(xiàn)有資金用款計劃不僅不能成為指導公司生產(chǎn)經(jīng)營．保障公司迅速發(fā)展的推動力，反而被許多業(yè)務經(jīng)理說成是公司高速發(fā)展的制約，這顯然有背于成本控制中心和資金使用計劃的初衷。此外各業(yè)務部還普遍存在各費用科目之間調(diào)劑，以免超出單項費用指標以增加付款審批環(huán)節(jié)和審批難度； 與生產(chǎn)緊密相關的一些費用，資金使用計劃形同虛設，因為計劃不能隨著市場的變化或是企業(yè)自身資源的變化而變化，故業(yè)務量的擴大便成為該類項目超支的正常理由。經(jīng)理面對這些存在的問題，對于如何改變現(xiàn)有的資金用款計劃，達到其初始目的陷入深刻的思考。因此公司急需建立一套管理體系以預期并指導企業(yè)的經(jīng)營管理，合理控制成本，為考核與激勵機制奠定基礎，讓經(jīng)營者通過管理機制。（見圖5_1企業(yè)發(fā)展階段圖）（一）公司發(fā)展第一階段的主要任務是市場與客戶一九九一年公司成立時，僅憑一千萬注冊資金起家，公司的生存與發(fā)展是企業(yè)的關鍵問題，因此當時憑借企業(yè)家的戰(zhàn)略眼光與魄力通過股份制建立、資本運作、拓展市場，給企業(yè)帶來了生機，以當時公司的規(guī)模和結構，公司管理層把全部的精力均投入到市場拓展與融資上，生存與發(fā)展是企業(yè)的第一要素，而內(nèi)部管理一方面由于無暇顧及而被束之高閣，另一方面管理上的不足與漏洞也被公司市場的迅速成長與銷售收入的不斷增加所掩蓋和彌補，這是公司成長的第一階段，公司的管理人把目光完全集中于企業(yè)的價值增長點：市場與客戶。因此公司只有選擇外部交易型戰(zhàn)略與內(nèi)部管理型戰(zhàn)略相結合的發(fā)展方式，即可培育公司的核心能力，又能保證公司持續(xù)旺盛的高速發(fā)展周期。以公司現(xiàn)有的規(guī)模，如果試圖從每個控制點找問題，然后尋找解決辦法，這種管理成本是高額的，因此建立管理機制是關鍵。(三)全面預算管理體系可促進公司內(nèi)部的協(xié)調(diào)以經(jīng)營計劃為基礎編制預算，使預算的制定有據(jù)可依，財務部與各成本中心不必再討價還價，制定好的游戲規(guī)則可以作為評價標準，大量減少內(nèi)耗并節(jié)省許多時間。完善的制度系統(tǒng)既是企業(yè)預算管理的一種標志，又是企業(yè)利潤預算管理實施的重要前提和有效保障。但這并不是說只要有了高層管理者的組織和推動，編制好預算，預算管理就卓見成效，預算只不過是一個管理的載體，預算機制的良好運行