【正文】 來判斷。例如，同是以建設(shè)城市高架橋?yàn)槟康牡姆课莶疬w，一種是確實(shí)為了緩解交通擁擠狀況，改善居民生產(chǎn)、生活條件，是促進(jìn)城市發(fā)展所必需的；另一種情況則是某領(lǐng)導(dǎo)參雜由個人意愿制造的“政績工程”，在實(shí)際中并不是必需的或者并不是當(dāng)時的財力所能承受的，且建設(shè)中勞命傷財，民眾怨聲載道，顯然地，后一種被某些領(lǐng)導(dǎo)或者利益集團(tuán)描繪成是為了“公共利益”的“形象工程”、“政績工程”，甚至是“腐敗工程”，就不合乎公共目的性。因此，實(shí)施行政征用時應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利益得失。雖然從具體人數(shù)上看，老年人的數(shù)量屬于社會的少數(shù)，但從整體上看，老年人的利益幾乎關(guān)系到全社會所有的人。 　　第三，以受益對象的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。我們不妨運(yùn)用以下幾個標(biāo)準(zhǔn)來判斷：　　第一，以國家的發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。公共利益是由私人利益所組成的全社會利益，代表著共同的、長遠(yuǎn)的私人利益，公共利益是私人利益的最終價值指向，“公益”本身可能全部或部分與“私益”重疊，這是兩者的共同性。”憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和范圍勘定，開辟了公民私人自治領(lǐng)域，勘定了政府公權(quán)力的范圍。”　　行政主體（政府）的行政征收或者行政征用的權(quán)力來源于憲法對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和范圍勘定。其三，這一條款還具有權(quán)限劃分的功能，用以確定立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)和預(yù)算權(quán)，使立法者得以排除執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立補(bǔ)償決定權(quán)。學(xué)者將之稱之為“一攬子條款”或者形象地稱之為“唇齒條款”。征收之補(bǔ)償，以‘公平’的衡量公共及參與人利益后，決定之。因此，從法治的要求出發(fā)，當(dāng)國家要求某公民出讓某項(xiàng)私有財產(chǎn)和合法權(quán)益而使國家和社會受益時，國家（即政府）應(yīng)當(dāng)以保障出讓人合法權(quán)益為前提，對財產(chǎn)的征用給予公平補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。征用權(quán)作為公權(quán)力所具有的內(nèi)涵為世界各國憲法所認(rèn)可。就行政補(bǔ)償而言，當(dāng)政府機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動中損害了公民的合法合法財產(chǎn)和權(quán)益，給公民造成了特定的損失的時候，如果國家與政府不予補(bǔ)償而由受侵害的公民個人負(fù)擔(dān)，這種結(jié)果同法律面前人人平等原則和公平正義的信念是格格不入的。如果公共權(quán)力機(jī)關(guān)在實(shí)施其職能的過程中侵害了個人或者組織的合法財產(chǎn)以及合法權(quán)益，就違背了國家的宗旨，國家當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償和賠償?shù)呢?zé)任。在一個將公共利益或國家利益視為絕對價值而無視個人財產(chǎn)價值的國家是不可能建立行政補(bǔ)償制度的。行政補(bǔ)償是交換性的、替代性的，通過合法行政行為來實(shí)現(xiàn)，屬于行政義務(wù)的范疇；而行政賠償則是懲罰性的，基于違法行政行為這一前提，屬于違法責(zé)任的范疇。行政補(bǔ)償是因合法的行政行為或相對認(rèn)為社會公益而受到損失的補(bǔ)償，其前提具有合法性、正當(dāng)性；而行政賠償是因行政違法或不當(dāng)，使相對人受到損害所給予的賠償，其前提具有違法性。對于相對人因社會公益而受到的損失給予行政賠償?shù)?，并不以侵害行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系為補(bǔ)償?shù)囊?。第五，補(bǔ)償?shù)某绦蚴钦?dāng)法律程序。　　行政補(bǔ)償制度的要件是：第一，補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家（通過政府行為實(shí)施）。新近頒布的憲法修正案對征用補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定，為我們在新形勢下重新審視行政補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)問題提供了契機(jī)?！　∫?、第二，補(bǔ)償?shù)那疤崾恰肮怖妗毙枰?。　　行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)在于，對于因公益需要，在經(jīng)濟(jì)上蒙受特別損失的人給予補(bǔ)償，以調(diào)和私有財產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義的理想，保障法律秩序的安定。由此可見，行政補(bǔ)償?shù)囊c行政責(zé)任應(yīng)具備的違法、過錯、侵權(quán)損害、因果關(guān)系等構(gòu)成要件尊在明顯的不同。（2）目的不同?！　。ǘ┬姓a(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)　　行政補(bǔ)償制度的建立有其深刻的思想根源和理論基礎(chǔ)：　　?！　　！　?。國家既然是公共權(quán)力的執(zhí)行者，是為公共利益服務(wù)的，公民共同享有國家活動所帶來的優(yōu)惠和利益，那么，由于公共權(quán)力的行使致使某些公民私人財產(chǎn)和權(quán)益發(fā)生損害時，也應(yīng)當(dāng)由國家代表全體公民共同負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和賠償責(zé)任。雖然現(xiàn)代國家憲法幾乎都賦予政府強(qiáng)制征用公民私人合法財產(chǎn)的權(quán)力，但政府形式這項(xiàng)權(quán)力必須滿足一定的條件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要?！庇纱饲宄乇砻鳎赫饔玫闹黧w是“國家”，行政主體的征用權(quán)來源于法律的授權(quán)，代表國家履行行政職能。　　法國1789年《人權(quán)宣言》宣布：“財產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)力，除非法律認(rèn)定的公共需要顯系必要時，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得手剝奪。關(guān)于征收額度制爭論，由普通法院審理之”。首先，這一條款具有保護(hù)公民權(quán)利的功能，使公民財產(chǎn)權(quán)在被征收時，根據(jù)此規(guī)定而獲得補(bǔ)償?！　?946年公布并于1947年5月3日起施行的〉《日本國憲法》第29條第3款規(guī)定：“因公用征收及公用限制對私人造成財產(chǎn)上的特別損失時，必須予以正當(dāng)補(bǔ)償，不允許國家或者公共團(tuán)體不予補(bǔ)償而收取私人的財產(chǎn)或者對私人的財產(chǎn)實(shí)行限制。新近修訂的《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！　《?、“公共利益”及其判斷標(biāo)準(zhǔn)　　概括地講，公共利益是指超越個人范圍，為社會全體成員或多數(shù)人所享有的利益。但具體的場合下，“公益”與“私益”的區(qū)分是顯而易見的，“私益”具有相對獨(dú)立性。國家在每一個特定的發(fā)展時期，都有其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展目標(biāo)和政策，圍繞著這一發(fā)展目標(biāo)的各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)可以認(rèn)為其具有公共利益的性質(zhì)，國家為了促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的行政征用應(yīng)該被認(rèn)為是符合公共利益的。一般來說，公共利益應(yīng)當(dāng)是代表多數(shù)人的共同利益。因此此舉構(gòu)成公共利益。只有能夠產(chǎn)生較大的公共利益且能夠合理的補(bǔ)償個人利益所受到的損害的行政征用才是真正符合公共利益的目的?！　〉诹?，以是否經(jīng)過正當(dāng)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)當(dāng)審查是否符合經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展規(guī)劃。其五，應(yīng)當(dāng)符合民主決策程序，摒棄個別人的武斷專行和盲目決策。其八，應(yīng)當(dāng)保障法律救濟(jì)途徑暢通?！　￡P(guān)于“公共利益”有誰來判斷的問題，筆者不一定贊成“必須由人大決定”我國目前是由政府相關(guān)部門決定是否實(shí)行公用征收，也就是說，對于是否是“公共利益”的考察也是由政府部門完成的，但主要是由于沒有一套行之有效的程序性規(guī)則和相應(yīng)的救濟(jì)手段來控制政府權(quán)力的任意和濫用所造成的。經(jīng)過審查，房屋拆遷管理部門向拆遷人頒發(fā)拆遷許可，同時發(fā)布拆遷公告。很顯然，這里將城市房屋拆遷理解為使拆遷人與被拆遷人之間的行為，從而得出城市房屋拆遷是一種民事行為，拆遷人與被拆遷人之間是民事法律關(guān)系的結(jié)論。行政拆遷具有公益性、強(qiáng)制性和補(bǔ)償性的行政法關(guān)系屬性。據(jù)筆者觀察，現(xiàn)行的城市房屋拆遷實(shí)際上主要是通過政府拆遷來實(shí)現(xiàn)的，但無論在立法上還是實(shí)踐中，政府都不作為拆遷法律關(guān)系的任何一方當(dāng)事人出現(xiàn)，政府部門作出征用房屋和土地的決定，但卻不承擔(dān)因征用而產(chǎn)生的補(bǔ)償責(zé)任。行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人究竟是誰？　　如前所析，行政拆遷的實(shí)質(zhì)是對土地的行政征用，而征用的主體是“國家”。通過收購取得土地所有權(quán)屬于民事法律關(guān)系，其主體是土地收購人（通常是開發(fā)商）和房屋出讓人（通常是被拆遷人），其土地及房屋的價款（而不是補(bǔ)償費(fèi)）由雙方協(xié)商、自由處分，協(xié)商不成時任何一方都不得強(qiáng)買強(qiáng)賣。這里發(fā)生的是行政契約（行政合同）關(guān)系和行政許可關(guān)系，其主體是政府和開發(fā)商。政府基于公共利益的需要征用土地、拆遷房屋與土地及房屋所有人之間產(chǎn)生行政征用法律關(guān)系，政府將所征用的土地通過招標(biāo)許可等方式，收取土地出讓金，與開發(fā)商之間產(chǎn)生行政許可法律關(guān)系和行政合同法律關(guān)系。行政行為的告知對行政主體來說是一項(xiàng)法定職責(zé)。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚(yáng)對現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化?！　⌒姓袨榈母嬷哂腥缦路商卣鳎骸　?。因此行政行為告知本身的問題可能會波及行政行為的法律效力。附屬性也說明了行政行為告知是一種方法，可以廣泛地適用于各種行政行為，同時也表明了行政行為本身與告知行為之間存在的主從關(guān)系。由于在行政法律關(guān)系中行政主體所擁有的支配性地位，強(qiáng)調(diào)行政行為告知的義務(wù)性具有不言而喻的法治意義。程序法與實(shí)體法如此緊密的關(guān)系在行政法上產(chǎn)生的結(jié)果是，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響到其根據(jù)行政實(shí)體法作出的行政行為的合法性。為此，法律預(yù)先設(shè)立了多種告知方法，以應(yīng)付不同案件的需要。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權(quán)，根據(jù)法治原則應(yīng)產(chǎn)生對行政主體不利的后果?；凇坝袡?quán)利必有救濟(jì)”這一法治原則，行政主體在行政法律關(guān)系中的職權(quán)行為如影響行政相對人的合法權(quán)益，行政主體應(yīng)當(dāng)履行行政行為告知的法定義務(wù)。這是由告知與行政行為的關(guān)系所決定的。這里的“告知”應(yīng)當(dāng)界定為“法律上的到達(dá)”，其基本內(nèi)容是，被告知的行政行為在經(jīng)過了一個法定程序之后，已形成了行政相對人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對人知悉范圍。然而，行政相對人知悉被告知的行政行為不是客觀上的實(shí)在狀態(tài)，而應(yīng)是法律上的推定結(jié)果[3]，也就是說，這里的“知悉”是基于行政主體告知行為的事實(shí)，推定行政相對人已經(jīng)知悉被告知的行政行為，而事實(shí)上行政相對人可能確實(shí)還不知道被告知的行政行為。　　三、行政行為告知的基本內(nèi)容　?。ㄒ唬┬姓马?xiàng)的告知　　行政程序包含了行政相對人的參與程序。行政程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。[5]這種意思表示是一種未定型的行政行為?！　?。行政主體在行政程序進(jìn)行到適當(dāng)?shù)臅r候，應(yīng)當(dāng)將陳述意見的時間、地點(diǎn)等通過法定程序告知行政相對人，以保障行政相對人抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。然而國家機(jī)關(guān)縱橫交叉，層級復(fù)雜，一般公民很難明了國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。[6]對于行政主體不依法告知行政相對人行政救濟(jì)的途徑和期限的，將產(chǎn)生對行政相對人有利的法律結(jié)果。這意味著任何一個行政行為必須附帶告知行為才能對行政相對人產(chǎn)生法律效力。實(shí)際告知是指行政主體當(dāng)面將作出的行政行為告知行政相對人，為其了解，進(jìn)而接受行政行為提供一個必要的條件?！盵8]在實(shí)際告知方式的選擇中，其便捷、低成本不能只僅僅體現(xiàn)在行政主體履行告知義務(wù)的具體行為上，更重要的應(yīng)當(dāng)是行政相對人了解行政行為內(nèi)容的方式上。推定告知是指行政主體在無法當(dāng)面將行政行為告知行政相對人時，通過法定的其他方式實(shí)施告知行為，并據(jù)這種告知行為所產(chǎn)生的結(jié)果推定已將行政行為告知了行政相對人。因此，推定告知最好是作為實(shí)際告知的一種補(bǔ)充，在適用上確立一種先后次序，即在實(shí)際告知無法進(jìn)行或者需要很高的行政成本時，再采用推定告知。對于行政權(quán)力來說，法定程序一方面可以通過一定的程式提高行政權(quán)力的權(quán)威性，增加行政相對人對行政權(quán)力的認(rèn)同感；另一方面法定程序可以確保行政權(quán)力正當(dāng)行使，以保護(hù)個人不受行政權(quán)力的侵犯。內(nèi)容完整告知是指行政主體應(yīng)當(dāng)將行政行為的全部內(nèi)容毫無保留地告知給行政相對人?！　∷摹⑿姓袨楦嬷蔫Υ眉捌浞删葷?jì)　?。ㄒ唬┬姓袨楦嬷蔫Υ谩　⌒姓黧w在實(shí)施行政行為的告知過程中產(chǎn)生的各種行為缺陷和錯誤，稱之為行政行為告知的瑕疵。沒有告知是指行政主體沒有將作出的行政行為通過法定程序到達(dá)行政相對人，即予執(zhí)行或者申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。其二，被告知的行政行為是一種不具有公定力的行政行為?！　男姓?shí)踐狀況看，行政行為沒有告知可以分為兩種情況：（1）行政主體沒有實(shí)施任何行政行為的告知，稱為實(shí)際沒有告知。這是一種較為典型的視為沒有告知。行政主體必須將行政行為依法告知行政相對人，這是法治行政的基本要求之一。其二，法律文書上的行政相對人與實(shí)際上的行政相對人的名稱發(fā)生差錯，在實(shí)際中發(fā)生了張冠李戴的錯誤。在這種情況下，被告知的行政行為不能對行政相對人發(fā)生法律約束力。依法定程序行使行政職權(quán)，這是法治行政原則的應(yīng)有之義。一般來說，程序違法主要有以下幾種情形：　?。?）超過時限?！边@我國行政處罰法對行政處罰決定書送達(dá)時限的規(guī)定。如行政主體不得先要求行政相對人填好送達(dá)回證，幾天后再交付行政法律文書，或者是口頭要求行政相對人履行了義務(wù)之后，再書面告知行政行為等。如在沒有進(jìn)行直接送達(dá)等步驟之前，即進(jìn)行公告送達(dá)，或者在留置送達(dá)中缺少第三人的證明等?！　纳厦娴挠懻撐覀兛梢钥闯?，行政行為告知瑕疵可以分為實(shí)體瑕疵和程序瑕疵兩種。它產(chǎn)生的法律結(jié)果是：其一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為無法達(dá)到法律預(yù)期的目的，導(dǎo)致行政行為不能生效，對行政相對人不產(chǎn)生約束力；其二，對行政相對人的合法權(quán)益可能產(chǎn)生實(shí)際的損害。它產(chǎn)生的法律結(jié)果是：其一，行政行為告知在程序上違法，其本質(zhì)上是一種程序性行為違法；其二，行政行為告知程序瑕疵有時并不影響行政相對人知悉行政行為的內(nèi)容?！　2]如果我們采用“事實(shí)上的到達(dá)”作為告知的標(biāo)準(zhǔn)，