農(nóng)村土地“以租代征”問題的法律研究-wenkub
2023-04-11 01:12:28 本頁面
【正文】 在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點項目和重大項目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標了?，F(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實現(xiàn)的。這些有限的國有土地指標被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標基本上也就沒有了，即便有一些指標，其價格也不是個體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。根據(jù)該制度，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)等可以使用集體土地外，所有建設用地均需使用國有土地，然而，國有土地不僅指標有限，而且還要經(jīng)過繁瑣的轉(zhuǎn)用審批手續(xù)和支付高昂的土地出讓金，很多農(nóng)村企業(yè)無力承擔用地成本。因此，一律要求所有建設用地均使用國有土地，勢必對農(nóng)村的個體企業(yè)、私營企業(yè)造成事實歧視。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設用地的國家壟斷制度和嚴格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴格執(zhí)法，但實際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機會，從而違反憲法平等原則，實際上對這些企業(yè)的所有者造成事實歧視[2]?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設。還有一些省份把指標全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標緊張和與基層政府的矛盾。由于個體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設用地指標，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時，沒有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設用地之間的沖突日益激烈。從本質(zhì)上來看，政府主導的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進行“招、拍、掛”的違法行為。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。三、解決“以租代征”的思路和措施（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設用地國家管理制度以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。因此，檢驗國家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應當看它是否有利于實現(xiàn)個人的人格尊嚴和公民的個性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家gdp的發(fā)展速度和總量。（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進入建設用地市場盡管很多學者認為，《土地管理法》規(guī)定的建設用地國家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。既然憲法規(guī)范并沒有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一手段，也沒有授權(quán)將國家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進入土地市場，實際上不僅并不違反憲
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