【正文】 和管理的法律。戴西在其1915年發(fā)表的《行政法在英國的發(fā)展》一文中雖然仍堅持英國法治的優(yōu)越性和他的法治理念不需要修改，但承認了英國開始出現(xiàn)行政法現(xiàn)象。在此基礎上，韋德（）對英國傳統(tǒng)的依法行政作了四項權威的概括：政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明其嚴格的法律依據，受到影響的人都可以訴諸法院；政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規(guī)則和原則辦事；對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政之外的法官裁決；法律必須平等地對待政府和公民，政府不應當在普通法律上享有不必要的特權和豁免權。　　戴西之所以認為英國不存在真正的行政法，主要是因為他認為法國代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特權及分權原則的基礎之上的。僅以字面含義而言，“administrativerule　　因此，沒有公私法劃分的傳統(tǒng)、公民和政府之間的關系以及公民相互之間的關系原則上由普通法院適用普通法調整的英國，行政法不是一個單獨的部門，也沒有明確的行政法概念。　　19世紀，依法行政的發(fā)展與國家權力的擴張并駕齊驅。在星法院被撤銷、樞密院的行政權力被削弱后，中央對治安法官的監(jiān)督完全由普通法院來行使。治安法官同時是行政官吏和司法官吏，行政權和司法權不分，行政職務的執(zhí)行經常采取司法形式。樞密院則是輔助英王行使立法權、行政權和司法權的最高政府機構。Council）星法院（Star因此，本文擬以英、美、法、德、日及我國為考察對象?！　∫杂⒚罏榇淼钠胀ǚㄏ祰遥姓J行政法的存在較晚，其依法行政的歷史演變軌跡形成了普通法系行政法的發(fā)展歷史和特點；以法德為代表的大陸法系國家，承認行政法較早，其依法行政的歷史演變軌跡形成了大陸法系行政法的發(fā)展歷史和特點；日本早先深受法德行政法理論的影響，二戰(zhàn)后又接受了英美法治傳統(tǒng)和法律制度，其依法行政的歷史演變軌跡形成了既與大陸法系、英美法系有聯(lián)系，又與大陸法系、英美法系有區(qū)別的混合型特點。在我們的分析過程中，也曾努力通過尋找到一個標致性的歷史事件或一個代表性的歷史人物來作為依法行政產生的源頭，其結果卻是相當困難的，以至于我們相信依法行政制度的形成歷史可能是各種相關制度綜合的一個結果，比如依法行政的發(fā)展歷史與民主政治、法治觀念、人民主權理論等都有相當?shù)年P系，我們甚至于想到，這個結果可能是很偶然的因素，介于此因，我們選擇了這樣的路徑——通過對各主要西方發(fā)達國家依法行政制度的形成發(fā)展歷史逐一進行考察，以希通過這種實證分析方法所觀察到的層面讓讀者從中得到一些有益的啟示。一些資產階級啟蒙思想家提出了“分權與制衡”、“民主與法治”等一系列政治主張，英國的憲章運動、法國的資產階級革命、1787年美國憲法的頒布等，主要資本主義國家都逐漸走過了從權力支配法律到法律支配權力的轉換過程。其歷史發(fā)展形成過程中的很多不確定性要素給探尋這個問題帶來了很大的困難?！　、短岣邔徟腥藛T的業(yè)務素質?？梢詫嵭型デ白C據交換制度，提高庭審效率，提高行政機關的證據意識減少一個案件多次開庭形象。通過實行審判長選任制等形式，充分發(fā)揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當庭宣判率。嚴格執(zhí)行《行政訴訟法》，不予受理的應當發(fā)給當事人裁定書，當事人對此不服的有權上訴。在立法上，應當修改《行政訴訟法》的有關規(guī)定，規(guī)定當事人不服具體行政行為時，有權附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。行政案件裁判文書還存在公式化現(xiàn)象，尤其對行政機關敗訴的案件，考慮諸多因素的影響，沒有充分闡明判決理由，不能做到“讓當事人贏得堂堂正正，輸?shù)妹髅靼装住薄ｋm然在特定情況下，舉證責任會轉化到原告方面。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機關行為的合法性，而是原告行為的合法性?！　、赐彿绞礁母锵鄬栴}滯后。審判方式改革所要求的及時開庭率在行政訴訟中很低，能夠當庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性問題，行政案件適用調解成了公開的秘密。 　?、唱毩⑿惺剐姓徟袡嗳匀焕щy⑴法院獨立審判比較困難。但司法審查權有限原則在實踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。如果鑒定缺乏公正性，沒有相應的制約程序，使當事人權益得不到有效的保障，有的不斷上訪。當事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據。行政訴訟法是1989年制定的，十年來，社會形勢發(fā)生了巨大的變化。對一些當?shù)攸h委政府關心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮(zhèn)建設等案件，當事人行使訴權更是困難重重。還有的當事人因不懂法律規(guī)定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會。然而近年來，整個社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。1999年，全國法院受理的行政案件僅占全部案件數(shù)的2%.第三方面表現(xiàn)在案件的質量上，行政案件的總體審判質量還不盡如人意，能夠作為典型案件參考、稱得上精品的行政案件很少，質量上大有提高的余地，這比數(shù)量上的不足更令人擔憂。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。試析行政審判的審理規(guī)則行政訴訟是推行法治的一項重要制度，在推進依法治國的今天，行政審判對保護行政相對人的合法權益、促進依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調節(jié)行政權的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長緩慢，與社會高速發(fā)展、法律調整關系日益廣泛的現(xiàn)實相脫節(jié)，1998年上升為11萬件，1999年為12萬件。當前，行政審判存在的問題主要有：　　當事人訴權的行使保障不充分。而值得注意的是倒是行政機關提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到10：，原因當然是多方面的?！　、品ㄔ盒惺剐姓笇彶闄噙^于謹慎。有的法院對此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調整，已經暴露出不少弊端。1999年制定的《行政復議法》第7條規(guī)定，公民、法人認為具體行政行為所依據的縣級以上人民政府及國務院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請。此類案件也應納入到行政訴訟中。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正。人民法院獨立行政行政審判權難以全面落實，受其他機關干涉現(xiàn)象較為普遍?！　、乒_審判的程度不高?！　、呛献h庭的獨立裁判權較小。　?、排c控辯式庭審的要求距離較大。作為被告的行政機關也不習慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進行“糾問”，忽視當事人雙方地位的平等性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證?！　《?、深化行政審判方式改革的途徑　　擴大行政訴訟收案范圍、調整范圍。對不服鑒定結論的訴訟、部分雖非行政機關但具有行政管理職能的行為（如學校拒發(fā)畢業(yè)證書）納入行政訴訟范圍。當事人對法院在規(guī)定期限內既不受理又不下裁定的，可視為法院已經作出不予受理的裁定，當事人有權直接向上級法院上訴。同時，要提高行政裁判文書的寫作質量，體現(xiàn)行政審判水平。　?、祫?chuàng)造良好的法治環(huán)境。努力建設一支高素質、適應時代要求、符合審判方式改革方向的行政審判隊伍，從經驗型向專家型法官過度，不斷提高行政案件的審判質量。困難大并不意味著就應放棄對它的研究。新的法律支配權力的格局是以資產階級啟蒙思想家的政治主張為基礎，通過資產階級革命實現(xiàn)的，其核心就是人民主權，以代表民意的法律形式賦予權力并監(jiān)督權力的行使，依法行政的觀念由此產生并發(fā)展起來。再者，由于現(xiàn)代意義上的行政法是與依法行政同生同發(fā)展的，行政法的發(fā)展變化即是依法行政的發(fā)展變化，即依法行政與行政法在本質上具有同一性，是互動式前進的。上述各國依法行政的具體制度既有鮮明的個性特色，又有深層次的共性特征。　　西方國家依法行政的歷史考察　　一、英國　　在英國，依法行政是議會主權原則和法治原則在行政領域的應用。Chamber）就類似于后來的法國國家參事院和行政法院。17世紀英國資產階級革命時，普通法院和議會結成同盟對國王進行斗爭議會取得了勝利，國王的特權受到了限制。由于治安法官同時是行政官吏和司法官吏，所以中央對地方的監(jiān)督主要通過法院來實施。　　因此可以說，到1689年君主立憲制的確立，開啟了英國由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)，并建立起了近代意義上的依法行政。行政機構迅猛發(fā)展，繼1832年的《濟貧法》和濟貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會和學校委員會等行使交叉權力的特別機構大量出現(xiàn)，70年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。英國法學家戴西（）在1885年的《憲法研究導論》一書中指出：在許多大陸國家中，尤其是法國，存在一種被稱之為行政法（droitoflaw”算是最相稱的譯法，但是如果沒有進一步的解釋，英國的法官和律師們仍不知其為何物。具體為：行政法屬于公法范疇，是調整政府與公民關系的特殊法律，這種法律有別于調整公民相互之間關系的一般法律；涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管轄并獨立作出裁決，普通法院無權管轄；行政法和行政法院主要用于保護行政官員的特權和利益，普通法院無權對行政官員的違法行為進行監(jiān)督和控制。[5]　　根據戴西的上述觀點，后來的法學家普遍認為，在不注重公私法劃分的英國法律傳統(tǒng)中，存在一種與戴西的法治和行政法觀念相契合的“私法模式”的行政法[6].這種行政法的性質之所以是私法性質的，是因為它試圖將私法精神與規(guī)則適用于行政法，即行政官員因公務與公民個人產生的關系等同于公民個人之間的關系，遵守同一種法律，服從同一種法院的管轄。[7]同時，一批年輕的學者也逐漸擺脫戴西學術觀點的影響，認為英國存在行政法，并樹立起了自己的行政法概念。并推導出行政法具有三個功能：以國家和整體利益的名義，由法律創(chuàng)設并賦予行政機構執(zhí)行有關公共政策的權力，以促進政府任務的完成；調整行政機構相互之間的關系；調整公共事務中行政機構與有關個人或私人組織之間的關系?！　≡?0世紀初，為了緩和階級矛盾，英國開始實行社會立法。（）發(fā)表了《新專制主義》一書，指出：英國正經歷行政的法律虛無主義的危險，平衡憲法正遭受破壞，一個類似于古老斯圖亞特專制政治的行政正在復興并嚴重威脅英國傳統(tǒng)的法治和個人權利?！　《?zhàn)后，由于政府對社會生活和經濟生活的干預更加積極，實施社會安全立法。委員會于1957年提出報告，認為：作為司法體系的一種補充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必須堅持公開、公正、公平的原則；對于行政裁判所的司法控制，無論是直接上訴還是通過特權令審查的形式，都應保持下來并有必要拓展和加強；成立一個由法律界人士和非法律界專家（占多數(shù)）組成的常設的裁判所委員會，作為經常性的一般監(jiān)督機構監(jiān)督各種裁判所的組織及其活動程序。1967年，通過《議會行政監(jiān)察專員法》，設立了議會行政監(jiān)察專員。早在20世紀以前，這一原則就構成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分，但是從20世紀20年代到60年代初，這一原則在行政領域被嚴重削弱，因為，二次大戰(zhàn)戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)賦予行政機關許多不受該原則約束的特權，并且通過司法限制行政權以保護個人被認為是有悖于公共利益的?！　?973年英國正式成為歐共體成員國，這標志著英國行政法由本土化向世界化邁進。　　歐共體法并非是推動英國行政法國際化的唯一因素。拓展了基本人權和對基本人權的保障；英國的議會立法受制于歐洲人權公約和歐洲人權法院的司法審查，議會主權原則發(fā)生變化，行政法的憲政基礎動搖；基本人權原則、非歧視原則和比例原則等引入到合法性審查中，深化了司法審查的基礎；如果《歐洲人權公約》所確認的基本權利受到侵害，依法在國內窮盡了救濟程序后，可訴諸于歐洲委員會和歐洲人權法院?！　≌男袨楸仨氉袷胤桑哂蟹梢罁?。例如：地方政府要求房地產發(fā)展商無償“捐出”部分土地以作“公用”，或要求發(fā)展商將房屋按政府規(guī)定的標準和租金（通常比市場價格低）租給指定的人?！　　靶姓ā边@一名稱在美國出現(xiàn)已經是很晚近的事，1893年古德諾（Frank1789年第一屆國會成立時，通過法律設定行政機關，授予其立法權和裁決權。為了保障這些權利，所以才在人們中間成立政府?！　÷?lián)邦憲法和司法審查制度構成美國建國初期依法行政的基石，為美國的依法行政提供了基本保障?！盵18]美國憲法根據洛克、孟德斯鳩的分權理論及英國的政治體制，將立法權、行政權和司法權分別授予國會、總統(tǒng)和法院，三權相互制衡，以確保權力的合法行使。對公民的自由和權利的保護決定了依法行政的必要。即這一時期，美國行政法的中心是由法院按照英國普通法和衡平法的原則對行政活動進行司法審查。在法律遭到破壞時，由法院進行制裁以保障法律的執(zhí)行。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義?！盵21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。通過司法審查，可以糾正違憲行為，同時保障聯(lián)邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權限范圍內活動；可以糾正違法行為，保障相對人的權益。[22]　　當時，首先需要解決的是鐵路運輸問題。結果，聯(lián)邦國會于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會控制鐵路運輸。以后，美國陸續(xù)建立了60多個獨立管制機構，解決了大量的經濟和社會問題。這一時期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時程序上受到很大的限制，不能適應行政機關權力擴張以后對權利救濟的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴格的審查標準，要求獨立管制機構行使權力必須符合下列條件：對私人科處制裁必須法律的授權；行政機關作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。新政的主要內容是加強國家對銀行、市場和農業(yè)的控制，實行最低工資制、社會保障制等。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年命令司法部長任命一個委員會研究行政程序問題?！　　堵?lián)邦行政程序法》制定以后的20年內，美國行政法沒有重大的發(fā)展。法院還在司法審查中要求行政機關在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強了行政人員對侵權行為的賠償責任。1974年制定《隱私權法》，以保護公民的隱私權和確保