【正文】 第一篇：失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障（精選）失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障失地農(nóng)民正被社保邊緣化據(jù)估計(jì)，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬至5000萬人。國家強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴(yán)重，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況（一）失地農(nóng)民的總量和分布除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。目前，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬至300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少3400萬農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。許多專家估計(jì)，如果考慮違法占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000萬~5000萬人。2000年至2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)是1850萬畝，2000年至2030年計(jì)劃占用耕地將超過5450萬畝。如果計(jì)劃用地指標(biāo)突破，違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民還要大大增加。失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。1993年以來北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)33萬。，％。（二）已安置征地勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)20世紀(jì)90年代中期以來，企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近30的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。截至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，。北京豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有1100余人，目前除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90以上都已下崗、失業(yè)。（三）一次性獲取支付補(bǔ)償金自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境因沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實(shí)上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始普遍采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ?，即征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。按政策規(guī)定。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎。，占征地安置勞動(dòng)力總量的近1/4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占90以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)困難，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。（四）征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942戶的調(diào)查，耕地被占用前年人均純收入平均為2765元，耕地被占用后年人均純收入平均為2739元，約下降了1。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43；持平的有324戶，約占11；下降的有1353戶，約占46。土地被征用后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，基本沒有其它的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中，約有56的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調(diào)查的農(nóng)戶中有83的收入比征地前下降。福建調(diào)查戶的生活消費(fèi)支出水平，耕地被征用前為2711元，被占用后下降為2232元，下降幅度約為17。陜西調(diào)查戶生活消費(fèi)支出水平大約下降了16。廣西下降了5。江蘇調(diào)查了320戶，下降的有106戶，約占33。失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的尚不到1/3，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低。，占失地農(nóng)民總數(shù)的15；，占已達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)失地農(nóng)民總數(shù)的47。（二）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的探索浙江省是在全國率先建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的地區(qū)。自1999年新土地管理辦法頒布實(shí)施以來，到2003年底，被征地農(nóng)民達(dá)200萬人，全省各級(jí)政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，目前全省已有52萬被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農(nóng)民已在按月領(lǐng)取。浙江省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農(nóng)民社會(huì)保障的著眼點(diǎn)放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，、3萬元、相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出資。二是社會(huì)保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃轉(zhuǎn)勞動(dòng)社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。以上三種做法各有特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型優(yōu)點(diǎn)突出，既可緩沖近期矛盾，對(duì)相對(duì)較少的超勞動(dòng)年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)接，對(duì)較多的勞動(dòng)年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。（三）失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶，成為一個(gè)邊緣群體。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計(jì)，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來看，計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。同時(shí)，自20世紀(jì)80年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，％％。中國農(nóng)村正在進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。據(jù)江西的調(diào)查，每100個(gè)失地農(nóng)戶中有7個(gè)60歲以上的老人，老齡化的趨勢(shì)十分明顯。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。解決失地農(nóng)民問題要用新制度失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。中國現(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。（一）嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時(shí)16億人口的糧食需求所需的耕地?cái)?shù)量。2001年，“基本農(nóng)田”?！盎巨r(nóng)田”是指國家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。其它可耕土地可以轉(zhuǎn)為它用，但是為了保護(hù)農(nóng)田，土地的使用規(guī)劃有一個(gè)總量限額，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行嚴(yán)格控制。另外，目前所采取的“占一補(bǔ)一”的政策，也要求那些將耕地轉(zhuǎn)為它用的項(xiàng)目在其他地方開墾新的農(nóng)田進(jìn)行彌補(bǔ)。這些措施對(duì)于保障耕地的總量起到了一定作用。但是，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批；耕地異地平衡；買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的政策難以落到實(shí)處。中國到底如何實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是土地政策中要解決的一個(gè)基本問題。目前的這種耕地保護(hù)的辦法沒有考慮地區(qū)差異性，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)帶來供地緊張。因此，今后政策調(diào)整的方向是：將城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃統(tǒng)一起來，從而將農(nóng)田保護(hù)與大范圍的地域和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃格局結(jié)合起來，這樣有助于在空間上更有效地保護(hù)農(nóng)田，并且更合理地使用城市土地。目前，農(nóng)田保護(hù)限額已經(jīng)在省內(nèi)縣級(jí)之間進(jìn)行交易，但這種經(jīng)驗(yàn)沒有得到充分評(píng)價(jià)?？梢試L試對(duì)農(nóng)田保護(hù)限額跨省進(jìn)行交易。（二）以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度第一，使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地（國有、不同租期的長(zhǎng)期租用）和農(nóng)村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。中國現(xiàn)行法律中所指出的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民完全不知情時(shí)被村干部出賣。要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個(gè)人，組建村級(jí)股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。第二，保證國家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)。在多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國家或政府的強(qiáng)制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。由于對(duì)“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對(duì)土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對(duì)征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。第三，對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。國外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物（土地改良物）補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。各國土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時(shí)在公開市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。第四，完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。（三）允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。（四）廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)第一，建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農(nóng)民失去土地后，客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在勞動(dòng)就業(yè)方面給予就業(yè)指導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營，各部門要簡(jiǎn)化手續(xù)，并在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費(fèi)待遇等。第二，建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營。對(duì)土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。對(duì)于城郊的農(nóng)