【正文】 第一篇：國家助學(xué)貸款政策的思考新國家助學(xué)貸款政策的思考[摘 要]作為高等教育體制改革的配套措施,國家助學(xué)貸款對資助經(jīng)濟困難學(xué)生發(fā)揮了很大作用,也在執(zhí)行中逐漸暴露出問題并面臨著窘境。2004 年6 月,國家對政策內(nèi)容進行了調(diào)整,推出了新的國家助學(xué)貸款政策。新政策內(nèi)容有了很大發(fā)展和進步,實施效果得到了顯著改善,但仍沒能完全達到預(yù)定的政策目標。為了更有效實現(xiàn)政策目標,需要深入分析政策過 程各利益主體,全面統(tǒng)籌,多角度入手對政策加以改進和完善。[關(guān)鍵詞]助學(xué)貸款。利益主體。約束監(jiān)控。風(fēng)險補償國家助學(xué)貸款是國家確定的商業(yè)銀行面向高等院校在讀經(jīng)濟困難本?？粕?、研究生發(fā)放的用于支付學(xué)費和生活費,并由教育部設(shè)立的“助學(xué)貸款專戶資金”給予貼息的人民幣貸款。它是國家配合高等教育體制改革,保證公民獲得平等的受教育機會,運用金融手段救助在讀經(jīng)濟困難學(xué)生,解決經(jīng)濟困難優(yōu)秀青年求學(xué)問題的重要舉措。是在社會主義市場經(jīng)濟條件下,完善我國高等教育資助體系,加大對高等院校經(jīng)濟困難學(xué)生資助力度的一項重大措施。也是實施科教興國戰(zhàn)略,加速人才培養(yǎng),促進我國教育事業(yè)發(fā)展的英明決策。一、國家助學(xué)貸款政策的發(fā)展沿革國家助學(xué)貸款是在我國高校收費制度改革和招生規(guī)模擴大的背景下提出來的。我國的高等教育在1988 年以前一直是免費的,1989 年開始實行收費,但當(dāng)時只是象征性地收取200 元。直到1996 年,高等教育實行并軌招生,學(xué)費一下子漲到2000 元,1997 年全面并軌招生后學(xué)費一度徘徊在3000 元左右。2000 年以后猛漲,2003 年更是高達5000 元左右。高校收費改革,是我國高等教育領(lǐng)域的一項重大改革。其重要意義在于要逐步調(diào)整我國高等教育投入的格局,逐步建立起一種由政府、社會、學(xué)生家庭或個人共同合理分攤高教培養(yǎng)成本的機制。隨著1999 年以來的高校大規(guī)模擴招,越來越多的經(jīng)濟困難學(xué)生被大學(xué)錄取,他們中有的卻因高昂的學(xué)費而面臨著輟學(xué)的危險。因此,采取有效措施資助經(jīng)濟困難學(xué)生,保證他們不因貧困而失學(xué)、保證受教育機會的平等也就成了國家的一項任務(wù)。在這樣的背景下,國家助學(xué)貸款于1998 年提出,1999 年試點,到2000 年全國鋪開,截止2004 年6 月底,全國累計實際發(fā)放國家助學(xué)貸款為52 億元,獲得國家助學(xué)貸款的學(xué)生83 萬人。國家助學(xué)貸款對緩解經(jīng)濟困難學(xué)生經(jīng)濟壓力、資助其順利完成學(xué)業(yè)、促進社會公平起到很大的作用,受到廣大經(jīng)濟困難學(xué)生和社會有關(guān)方面的普遍歡迎。但過去長期以來,由于多種原因,國家助學(xué)貸款舉步維艱,有相當(dāng)多經(jīng)濟困難學(xué)生不能及時得到資助,政策在實踐中逐漸面臨尷尬境地:一方面,貸款的覆蓋率低,且行際、校際和區(qū)際結(jié)構(gòu)很不平衡,遠不能滿足經(jīng)濟困難學(xué)生的需求,貸款供需矛盾突出。另一方面,貸款回收問題已經(jīng)開始暴露,還貸違約率偏高,貸款的高風(fēng)險顯現(xiàn),銀行不愿繼續(xù)發(fā)放貸款,“懼貸”、“惜貸”現(xiàn)象非常嚴重。針對原有國家助學(xué)貸款政策執(zhí)行的問題和窘境,為解決貸款的供需矛盾、推動貸款的持續(xù)發(fā)展,國務(wù)院辦公廳在2004 年6 月12 日轉(zhuǎn)發(fā)教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于進一步完善國家助學(xué)貸款工作的若干意見》,對原有政策進行大幅度調(diào)整,正式推出新的國家助學(xué)貸款政策,并在當(dāng)年秋季開學(xué)后全面付諸實施。新的國家助學(xué)貸款政策,改革了貸款審批和發(fā)放的辦法,方便了經(jīng)濟困難學(xué)生的貸款申請,協(xié)調(diào)了國家、高校、學(xué)生、銀行之間的經(jīng)濟關(guān)系,強化了高校和銀行的管理職責(zé),健全了貸款的管理體制,減少了銀行的經(jīng)營風(fēng)險,建立了還貸約束機制和風(fēng)險防范機制,推動了相關(guān)配套措施的建立和完善,一定程度上推動了貸款工作的持續(xù)發(fā)展,一定程度上緩解了貸款發(fā)放的供需矛盾。去年9月至今,審批貸款合同金額21 億元,有20 多萬名學(xué)生已得到發(fā)放的貸款10 億多元,新政策初步顯示出積極作用。但同時還應(yīng)指出,新國家助學(xué)貸款政策未能從根本上解決困擾商業(yè)銀行的風(fēng)險問題,沒能有效調(diào)動起商業(yè)銀行和高等院校的積極性,貸款規(guī)模雖然出現(xiàn)較大增長,但與經(jīng)濟困難學(xué)生實際需求相比仍有不小的差距,遠沒有達到政策預(yù)定的目標,需要切實加以改進和完善。二、對新國家助學(xué)貸款政策的分析與原政策相比,新國家助學(xué)貸款政策內(nèi)容凸顯五大變化:第一,改革財政貼息方式。改革以往在整個合同期間內(nèi),對學(xué)生貸款利息給予50 %財政補貼的做法,實行借款學(xué)生在校期間的貸款利息全部由財政補貼、畢業(yè)后全部自付的辦法,借款學(xué)生畢業(yè)后開始計付利息。第二,延長還貸年限。改變以往自學(xué)生畢業(yè)之日起即開始償還貸款本金、4 年內(nèi)還清的做法,實行借款學(xué)生畢業(yè)后視就業(yè)情況,在1 至2 年后開始還貸、6 年內(nèi)還清的做法。第三,改革經(jīng)辦銀行確定辦法。改變以往由國家指定商業(yè)銀行辦理國家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的做法,實行由政府按隸屬關(guān)系委托全國和各省級國家助學(xué)貸款管理中心通過招投標方式確定國家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行。第四,建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償機制。按隸屬關(guān)系,由財政和高等院校按當(dāng)年貸款發(fā)生額的一定比例建立國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金,給予經(jīng)辦銀行適當(dāng)補償,具體比例在招投標時確定。國家助學(xué)貸款風(fēng)險補償專項資金由財政和普通高校各承擔(dān)50 %。第五,建立學(xué)生還款約束機制。加強貸后跟蹤管理,借款學(xué)生在享受政策優(yōu)惠的同時,將受到更嚴格的還款約束。新的國家助學(xué)貸款政策,雖然較原有政策有了很大進步,但具體內(nèi)容遠非盡善盡美,某些環(huán)節(jié)執(zhí)行中仍飽受爭議。即使被廣泛關(guān)注、普遍贊譽的五大變化,依然存在一定先天設(shè)計上的不足:第一, “借款學(xué)生在校期間的貸款利息全部由財政補貼,畢業(yè)后全部自付”的貼息方式,雖然體現(xiàn)了黨和政府對經(jīng)濟困難學(xué)生的救助,但也增加了國家的財政負擔(dān)。同時,現(xiàn)今就業(yè)市場競爭激烈,高校畢業(yè)生的擇業(yè)期相應(yīng)延長,對那些畢業(yè)時沒有及時找到工作的借款學(xué)生而言,國家助學(xué)貸款在畢業(yè)后開始計利付息,使他們的困境雪上加霜。第二,還貸年限由4 年延長為6 年,一定程度緩解了借款學(xué)生畢業(yè)后所面臨的還貸壓力,但對比國際通行的8 到12 年還貸期,期限明顯偏短。近年來,大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)薪酬水平下降,再加上馬上面臨成家和養(yǎng)家的負擔(dān),要求借款學(xué)生6 年內(nèi)還清貸款,壓力過于沉重。第三,招投標方式確定經(jīng)辦銀 行,雖然符合市場經(jīng)濟要求,但實施的前提是多個商業(yè)銀行的競爭。國家助學(xué)貸款風(fēng)險高、成本高、利潤低,銀行等金融機構(gòu)避之唯恐不及,銀行間經(jīng)常相互推脫,誰都不愿意發(fā)放。在不足以吸引銀行積極參與的情況下,招投標方式很難實施,經(jīng)辦銀行最后只能由政府指定。第四,風(fēng)險補償專項資金對減小商業(yè)銀行的風(fēng)險有其積極意義,但它并沒有全額補償銀行的損失。而風(fēng)險補償專項資金分擔(dān)方式又明顯帶有計劃體制的殘余,一方面造成負擔(dān)分配不均,另一方面也壓抑了高校的積極性。第五,新國家助學(xué)貸款政策設(shè)計的還款約束機制,因高校學(xué)生畢業(yè)后去向不定、流動性強,在我國信用體系缺失、金融制度不健全、銀行間缺乏合作和信息溝通的現(xiàn)實下,缺乏切實有力實施途徑,對違約借款學(xué)生約束力有限。而公開違約貸款學(xué)生名單的做法,易使人聯(lián)想到“竊鉤者誅,竊國者為諸侯”,引起非惡意違約的借款學(xué)生的心理不平衡。三、完善國家助學(xué)貸款政策的思路公共政策具有對資源和利益進行權(quán)威性分配的作用,直接關(guān)乎各當(dāng)事人的利益。作為一項具體的公共政策,國家助學(xué)貸款政策涉及四方當(dāng)事人:國家、高校、學(xué)生和銀行。這四方當(dāng)事人地位迥異,彼此利益差別很大,政策需求和政策期望也區(qū)別明顯。設(shè)計國家助學(xué)貸款政策,要充分發(fā)揮政策目標的導(dǎo)向作用,具體深入地分析各利益主體,準確把握他們的需求和期望,全面地統(tǒng)籌把握所有要素和問題,堅持科學(xué)原則、效率原則和可行原則,多點切入、多角度入手,及時有效地在政策中予以回應(yīng)。我國的國家助學(xué)貸款政策,無論是先前的還是現(xiàn)行的,從執(zhí)行效果上考察,沒有完全實現(xiàn)預(yù)定目標,還存在著一些比較突出的問題。出現(xiàn)這種結(jié)果,原因是多方面的,但政策方案設(shè)計不合理,是一個不容忽視的重要方面。為了使國家助學(xué)貸款政策更具可行性和持續(xù)性,更有效資助經(jīng)濟困難大學(xué)生,更大程度地滿足其借款需求,需要對其進一步加以改進和完善。完善國家助學(xué)貸款政策,需要深入分析政策過程各利益主體,全面統(tǒng)籌,多方面入手,做好以下幾方面工作:。其一,國家助學(xué)貸款發(fā)放主體的多元化。除主要依靠商業(yè)銀行外,經(jīng)審查合格的其他金融機構(gòu),如信用合作社、各類儲金會、各種基金組織,甚至個人都可以發(fā)放國家助學(xué)貸款。其二,國家助學(xué)貸款對象要多元化,既可以對在讀高校學(xué)生,也可以對其父母。既可以對全日制高校學(xué)生,也可以對非全日制高校的一部分學(xué)習(xí)刻苦又比較優(yōu)秀的學(xué)生。只要國家財政部門或放貸主體對貸款對象進行審查,所有以助學(xué)為目的的貸款都可得到國家財政的貼息補貼。其三,國家助學(xué)貸款發(fā)放要靈活化。可在高校所在地集中發(fā)放,也可以在生源所在地分散發(fā)放,建議主要通過后者進行。其四,國家助學(xué)貸款種類要多樣化,既有信用貸款,也有擔(dān)保貸款和抵押貸款。信用助學(xué)貸款風(fēng)險最大,抵押助學(xué)貸款風(fēng)險最小,擔(dān)保助學(xué)貸款風(fēng)險介于上述兩者之間。貸款風(fēng)險越大,貸款利率越高。其五,助學(xué)貸款 的還款應(yīng)該更加靈活。適當(dāng)延長還款時限,尤其是延長從畢業(yè)到還第一筆貸款的時限,每項還款額占總還款額的比重從較低的比率逐漸增加。同時,還貸途徑應(yīng)該多樣化,可以經(jīng)由銀行等金融機構(gòu),也可以通過社會保障系統(tǒng),甚至是國家稅務(wù)機關(guān)。其六,國家助學(xué)貸款的額度要更加合理。貸款總額的確定要考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,而貸款的個人額度,要聯(lián)系各地消費水平和學(xué)費水平,要區(qū)別對待研究生與本科生。制度經(jīng)濟學(xué)認為,良好的制度可以有效防止“壞人做壞事”,要確保借款學(xué)生如期歸還貸款,不能把希望全部寄托在借款學(xué)生的道德自律上,應(yīng)該通過加強相應(yīng)制度建設(shè),完善對貸款學(xué)生的監(jiān)督約束。具體說來,第一,我們要以國家助學(xué)貸款學(xué)生個人信息查詢系統(tǒng)為依托,對借款學(xué)生的基本信息、貸款和還款情況等及時進行記錄。第二,發(fā)揮學(xué)校、校友會和銀行的作用,借助銀行記錄和網(wǎng)絡(luò)渠道(含高校網(wǎng)站、同學(xué)錄網(wǎng)站以及其他需登記訪客信息的網(wǎng)站),甚至可以要求貸款學(xué)生間相互承擔(dān)連帶監(jiān)督責(zé)任,全面加強對貸款學(xué)生的跟蹤管理。第三,利用換發(fā)第二代身份證的契機,實現(xiàn)居民身份證號碼的唯一化和終身化,并與金融服務(wù)和社會服務(wù)的使用、醫(yī)療養(yǎng)老保險的辦理掛鉤,加速我國的金融信用體系的建立和完善。第四,加大負強化懲戒的力度,在新聞媒體及全國高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)歷查詢系統(tǒng)網(wǎng)站公布違約借款學(xué)生名單,限制或取消其以后享用信貸、信用卡等金融服務(wù)的資格,當(dāng)其申請有關(guān)執(zhí)照、證件或辦理出國手續(xù)時要接受附帶審查。商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位是自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體,追求的是利潤最大化,是成本—收益的最佳配比。國家助學(xué)貸款作為一個新的信貸業(yè)務(wù)品種,具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì),其額度小、環(huán)節(jié)多、成本高、風(fēng)險大,雖然國家免征其利息收入營業(yè)稅,但利率仍按人民銀行公布法定貸款利率和國家有關(guān)部門利率政策執(zhí)行。經(jīng)辦單位發(fā)放國家助學(xué)貸款,支出了高昂的經(jīng)營成本,承擔(dān)了巨大的借貸風(fēng)險,而利潤和回報卻不能得到保證,國家助學(xué)貸款的準公共性與經(jīng)辦單位的營利性形成矛盾。要調(diào)動商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位的積極性,必須運用借貸利潤這一經(jīng)濟杠桿,做好兩方面工作:第一,適當(dāng)提高國家助學(xué)貸款的利率。提高利率后的貸款,經(jīng)由財政的補貼,借款學(xué)生最后實際承擔(dān)的利息水平,應(yīng)遠低于一般商業(yè)貸款。第二,從其他方面擴大商業(yè)銀行的等經(jīng)辦單位的利潤回報。對國家助學(xué)貸款的經(jīng)辦銀行,可以給予更多方面的稅收減免和優(yōu)惠,可以要求高校(甚至當(dāng)?shù)卣斦到y(tǒng))同等條件下優(yōu)先使用發(fā)放國家助學(xué)貸款銀行的金融服務(wù),既使國家、學(xué)校和銀行間結(jié)成緊密的戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系,也增加了銀行的利潤回報。國家助學(xué)貸款政策在執(zhí)行中,商業(yè)銀行等直接經(jīng)辦單位承擔(dān)著大量的工作和幾乎全部的違約損失。新國家助學(xué)貸款政策雖然加強了學(xué)校的責(zé)任,但學(xué)校承擔(dān)的責(zé)任還非常有限,并沒有改變商業(yè)銀行承擔(dān)絕大部分責(zé)任的格局。商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位雖然承擔(dān)巨大責(zé)任和風(fēng)險,卻沒有被賦予相應(yīng)的管理權(quán)限,它們只是政策的被動執(zhí)行者,對高校和學(xué)生缺乏約束力,從而大大限制了其管理作用的發(fā)揮。為充分發(fā)揮商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位的管理作用,可以嘗試以下途徑:第一,提升商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位在國家助學(xué)貸款管理中的地位,甚至可以考慮在相關(guān)部門的監(jiān)督下,委托其行使國家助學(xué)貸款管理方面的行政職能。第二,建立健全國家助學(xué)貸款的管理體制。商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位,可以向?qū)W校派駐專門人員,也可以從學(xué)校招募兼職人員,以此加強對國家助學(xué)貸款工作的管理。第三,加強金融機構(gòu)間的合作和信息交流,銀行和其他金融機構(gòu)通力合作,共同編織跟蹤約束借款學(xué)生的恢恢天網(wǎng)。從世界范圍內(nèi)看,即使在金融信用制度比較健全的發(fā)達國家,國家助學(xué)貸款的違約率也是偏高的,其經(jīng)營風(fēng)險明顯高過其他類型貸款,一般需由國家或相關(guān)組織對承辦銀行的風(fēng)險予以補償。我國金融信用制度不健全,政策方案的設(shè)計不完善,貸款的違約率和經(jīng)辦單位承擔(dān)的風(fēng)險遠高于國外。商業(yè)銀行等金融機構(gòu)對貸款顧慮重重,出于規(guī)避風(fēng)險考慮,根本不愿意發(fā)放。為解除商業(yè)銀行的后顧之憂、推動國家助學(xué)貸款工作的順利開展,應(yīng)借鑒國際通行做法,引入第三方制度安排,完善國家助學(xué)貸款的風(fēng)險補償機制。國家應(yīng)加快培育建立國家助學(xué)貸款的專門擔(dān)保機構(gòu),如基金會、社團組織、擔(dān)保咨詢公司等,專門的擔(dān)保機構(gòu)負責(zé)向貸款學(xué)生提供擔(dān)保。對違約拖欠的貸款,由專門擔(dān)保機構(gòu)進行追討,并全額補償貸款商業(yè)銀行本金的損失。如果專門擔(dān)保機構(gòu)追討失敗,則由國家財政承擔(dān)最后擔(dān)保人的責(zé)任和權(quán)利:一方面補償專門擔(dān)保機構(gòu)的損失,另一方面對違約學(xué)生擁有債權(quán)人權(quán)利。國家推行助學(xué)貸款政策,是一項利國利民、功在當(dāng)代、利在千秋的英明之舉。在政策實施過程中,政府財政既要補貼貸款利息,又要培育建立專門的風(fēng)險擔(dān)保機構(gòu),還要最終補償專門擔(dān)保機構(gòu)的損失,支出非常龐大。我國正處于加速發(fā)展階段,各方面都需要大量的建設(shè)資金,財政狀況整體非常緊張。對于國家助學(xué)貸款所需要的大量配套資金,如果全部由國家財政拿出,會大大加重政府的財政負擔(dān),在廣大經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),問題可能會更加突出。為解決這一難題,應(yīng)該拓展思路,通過多渠道向多方面籌集。除增加財政撥款數(shù)額外,可以要求受益的高等院校,在享受政策福利的同時,也出資分擔(dān)一部分配套資金?？梢悦嫦蛏鐣l(fā)行助學(xué)債券和教育彩票?？梢园l(fā)展慈善事業(yè),鼓勵并接受社會各界的捐贈。甚至還可以發(fā)展國家助學(xué)貸款證券化的“二級市場”,通過二級市場籌集資金。等等?！緟⒖嘉墨I】[1 ]戚謝美,管曉怡1 國家助學(xué)貸款的政策學(xué)分析[J ]1浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2004 ,(4)1[2 ]韓