【正文】 第一篇：國家助學貸款政策的思考新國家助學貸款政策的思考[摘 要]作為高等教育體制改革的配套措施,國家助學貸款對資助經(jīng)濟困難學生發(fā)揮了很大作用,也在執(zhí)行中逐漸暴露出問題并面臨著窘境。2004 年6 月,國家對政策內(nèi)容進行了調(diào)整,推出了新的國家助學貸款政策。新政策內(nèi)容有了很大發(fā)展和進步,實施效果得到了顯著改善,但仍沒能完全達到預(yù)定的政策目標。為了更有效實現(xiàn)政策目標,需要深入分析政策過 程各利益主體,全面統(tǒng)籌,多角度入手對政策加以改進和完善。[關(guān)鍵詞]助學貸款。利益主體。約束監(jiān)控。風險補償國家助學貸款是國家確定的商業(yè)銀行面向高等院校在讀經(jīng)濟困難本?？粕⒀芯可l(fā)放的用于支付學費和生活費,并由教育部設(shè)立的“助學貸款專戶資金”給予貼息的人民幣貸款。它是國家配合高等教育體制改革,保證公民獲得平等的受教育機會,運用金融手段救助在讀經(jīng)濟困難學生,解決經(jīng)濟困難優(yōu)秀青年求學問題的重要舉措。是在社會主義市場經(jīng)濟條件下,完善我國高等教育資助體系,加大對高等院校經(jīng)濟困難學生資助力度的一項重大措施。也是實施科教興國戰(zhàn)略,加速人才培養(yǎng),促進我國教育事業(yè)發(fā)展的英明決策。一、國家助學貸款政策的發(fā)展沿革國家助學貸款是在我國高校收費制度改革和招生規(guī)模擴大的背景下提出來的。我國的高等教育在1988 年以前一直是免費的,1989 年開始實行收費,但當時只是象征性地收取200 元。直到1996 年,高等教育實行并軌招生,學費一下子漲到2000 元,1997 年全面并軌招生后學費一度徘徊在3000 元左右。2000 年以后猛漲,2003 年更是高達5000 元左右。高校收費改革,是我國高等教育領(lǐng)域的一項重大改革。其重要意義在于要逐步調(diào)整我國高等教育投入的格局,逐步建立起一種由政府、社會、學生家庭或個人共同合理分攤高教培養(yǎng)成本的機制。隨著1999 年以來的高校大規(guī)模擴招,越來越多的經(jīng)濟困難學生被大學錄取,他們中有的卻因高昂的學費而面臨著輟學的危險。因此,采取有效措施資助經(jīng)濟困難學生,保證他們不因貧困而失學、保證受教育機會的平等也就成了國家的一項任務(wù)。在這樣的背景下,國家助學貸款于1998 年提出,1999 年試點,到2000 年全國鋪開,截止2004 年6 月底,全國累計實際發(fā)放國家助學貸款為52 億元,獲得國家助學貸款的學生83 萬人。國家助學貸款對緩解經(jīng)濟困難學生經(jīng)濟壓力、資助其順利完成學業(yè)、促進社會公平起到很大的作用,受到廣大經(jīng)濟困難學生和社會有關(guān)方面的普遍歡迎。但過去長期以來,由于多種原因,國家助學貸款舉步維艱,有相當多經(jīng)濟困難學生不能及時得到資助,政策在實踐中逐漸面臨尷尬境地:一方面,貸款的覆蓋率低,且行際、校際和區(qū)際結(jié)構(gòu)很不平衡,遠不能滿足經(jīng)濟困難學生的需求,貸款供需矛盾突出。另一方面,貸款回收問題已經(jīng)開始暴露,還貸違約率偏高,貸款的高風險顯現(xiàn),銀行不愿繼續(xù)發(fā)放貸款,“懼貸”、“惜貸”現(xiàn)象非常嚴重。針對原有國家助學貸款政策執(zhí)行的問題和窘境,為解決貸款的供需矛盾、推動貸款的持續(xù)發(fā)展,國務(wù)院辦公廳在2004 年6 月12 日轉(zhuǎn)發(fā)教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》,對原有政策進行大幅度調(diào)整,正式推出新的國家助學貸款政策,并在當年秋季開學后全面付諸實施。新的國家助學貸款政策,改革了貸款審批和發(fā)放的辦法,方便了經(jīng)濟困難學生的貸款申請,協(xié)調(diào)了國家、高校、學生、銀行之間的經(jīng)濟關(guān)系,強化了高校和銀行的管理職責,健全了貸款的管理體制,減少了銀行的經(jīng)營風險,建立了還貸約束機制和風險防范機制,推動了相關(guān)配套措施的建立和完善,一定程度上推動了貸款工作的持續(xù)發(fā)展,一定程度上緩解了貸款發(fā)放的供需矛盾。去年9月至今,審批貸款合同金額21 億元,有20 多萬名學生已得到發(fā)放的貸款10 億多元,新政策初步顯示出積極作用。但同時還應(yīng)指出,新國家助學貸款政策未能從根本上解決困擾商業(yè)銀行的風險問題,沒能有效調(diào)動起商業(yè)銀行和高等院校的積極性,貸款規(guī)模雖然出現(xiàn)較大增長,但與經(jīng)濟困難學生實際需求相比仍有不小的差距,遠沒有達到政策預(yù)定的目標,需要切實加以改進和完善。二、對新國家助學貸款政策的分析與原政策相比,新國家助學貸款政策內(nèi)容凸顯五大變化:第一,改革財政貼息方式。改革以往在整個合同期間內(nèi),對學生貸款利息給予50 %財政補貼的做法,實行借款學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼、畢業(yè)后全部自付的辦法,借款學生畢業(yè)后開始計付利息。第二,延長還貸年限。改變以往自學生畢業(yè)之日起即開始償還貸款本金、4 年內(nèi)還清的做法,實行借款學生畢業(yè)后視就業(yè)情況,在1 至2 年后開始還貸、6 年內(nèi)還清的做法。第三,改革經(jīng)辦銀行確定辦法。改變以往由國家指定商業(yè)銀行辦理國家助學貸款業(yè)務(wù)的做法,實行由政府按隸屬關(guān)系委托全國和各省級國家助學貸款管理中心通過招投標方式確定國家助學貸款經(jīng)辦銀行。第四,建立國家助學貸款風險補償機制。按隸屬關(guān)系,由財政和高等院校按當年貸款發(fā)生額的一定比例建立國家助學貸款風險補償專項資金,給予經(jīng)辦銀行適當補償,具體比例在招投標時確定。國家助學貸款風險補償專項資金由財政和普通高校各承擔50 %。第五,建立學生還款約束機制。加強貸后跟蹤管理,借款學生在享受政策優(yōu)惠的同時,將受到更嚴格的還款約束。新的國家助學貸款政策,雖然較原有政策有了很大進步,但具體內(nèi)容遠非盡善盡美,某些環(huán)節(jié)執(zhí)行中仍飽受爭議。即使被廣泛關(guān)注、普遍贊譽的五大變化,依然存在一定先天設(shè)計上的不足:第一, “借款學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼,畢業(yè)后全部自付”的貼息方式,雖然體現(xiàn)了黨和政府對經(jīng)濟困難學生的救助,但也增加了國家的財政負擔。同時,現(xiàn)今就業(yè)市場競爭激烈,高校畢業(yè)生的擇業(yè)期相應(yīng)延長,對那些畢業(yè)時沒有及時找到工作的借款學生而言,國家助學貸款在畢業(yè)后開始計利付息,使他們的困境雪上加霜。第二,還貸年限由4 年延長為6 年,一定程度緩解了借款學生畢業(yè)后所面臨的還貸壓力,但對比國際通行的8 到12 年還貸期,期限明顯偏短。近年來,大學畢業(yè)生就業(yè)薪酬水平下降,再加上馬上面臨成家和養(yǎng)家的負擔,要求借款學生6 年內(nèi)還清貸款,壓力過于沉重。第三,招投標方式確定經(jīng)辦銀 行,雖然符合市場經(jīng)濟要求,但實施的前提是多個商業(yè)銀行的競爭。國家助學貸款風險高、成本高、利潤低,銀行等金融機構(gòu)避之唯恐不及,銀行間經(jīng)常相互推脫,誰都不愿意發(fā)放。在不足以吸引銀行積極參與的情況下,招投標方式很難實施,經(jīng)辦銀行最后只能由政府指定。第四,風險補償專項資金對減小商業(yè)銀行的風險有其積極意義,但它并沒有全額補償銀行的損失。而風險補償專項資金分擔方式又明顯帶有計劃體制的殘余,一方面造成負擔分配不均,另一方面也壓抑了高校的積極性。第五,新國家助學貸款政策設(shè)計的還款約束機制,因高校學生畢業(yè)后去向不定、流動性強,在我國信用體系缺失、金融制度不健全、銀行間缺乏合作和信息溝通的現(xiàn)實下,缺乏切實有力實施途徑,對違約借款學生約束力有限。而公開違約貸款學生名單的做法,易使人聯(lián)想到“竊鉤者誅,竊國者為諸侯”,引起非惡意違約的借款學生的心理不平衡。三、完善國家助學貸款政策的思路公共政策具有對資源和利益進行權(quán)威性分配的作用,直接關(guān)乎各當事人的利益。作為一項具體的公共政策,國家助學貸款政策涉及四方當事人:國家、高校、學生和銀行。這四方當事人地位迥異,彼此利益差別很大,政策需求和政策期望也區(qū)別明顯。設(shè)計國家助學貸款政策,要充分發(fā)揮政策目標的導(dǎo)向作用,具體深入地分析各利益主體,準確把握他們的需求和期望,全面地統(tǒng)籌把握所有要素和問題,堅持科學原則、效率原則和可行原則,多點切入、多角度入手,及時有效地在政策中予以回應(yīng)。我國的國家助學貸款政策,無論是先前的還是現(xiàn)行的,從執(zhí)行效果上考察,沒有完全實現(xiàn)預(yù)定目標,還存在著一些比較突出的問題。出現(xiàn)這種結(jié)果,原因是多方面的,但政策方案設(shè)計不合理,是一個不容忽視的重要方面。為了使國家助學貸款政策更具可行性和持續(xù)性,更有效資助經(jīng)濟困難大學生,更大程度地滿足其借款需求,需要對其進一步加以改進和完善。完善國家助學貸款政策,需要深入分析政策過程各利益主體,全面統(tǒng)籌,多方面入手,做好以下幾方面工作:。其一,國家助學貸款發(fā)放主體的多元化。除主要依靠商業(yè)銀行外,經(jīng)審查合格的其他金融機構(gòu),如信用合作社、各類儲金會、各種基金組織,甚至個人都可以發(fā)放國家助學貸款。其二,國家助學貸款對象要多元化,既可以對在讀高校學生,也可以對其父母。既可以對全日制高校學生,也可以對非全日制高校的一部分學習刻苦又比較優(yōu)秀的學生。只要國家財政部門或放貸主體對貸款對象進行審查,所有以助學為目的的貸款都可得到國家財政的貼息補貼。其三,國家助學貸款發(fā)放要靈活化。可在高校所在地集中發(fā)放,也可以在生源所在地分散發(fā)放,建議主要通過后者進行。其四,國家助學貸款種類要多樣化,既有信用貸款,也有擔保貸款和抵押貸款。信用助學貸款風險最大,抵押助學貸款風險最小,擔保助學貸款風險介于上述兩者之間。貸款風險越大,貸款利率越高。其五,助學貸款 的還款應(yīng)該更加靈活。適當延長還款時限,尤其是延長從畢業(yè)到還第一筆貸款的時限,每項還款額占總還款額的比重從較低的比率逐漸增加。同時,還貸途徑應(yīng)該多樣化,可以經(jīng)由銀行等金融機構(gòu),也可以通過社會保障系統(tǒng),甚至是國家稅務(wù)機關(guān)。其六,國家助學貸款的額度要更加合理。貸款總額的確定要考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況,而貸款的個人額度,要聯(lián)系各地消費水平和學費水平,要區(qū)別對待研究生與本科生。制度經(jīng)濟學認為,良好的制度可以有效防止“壞人做壞事”,要確保借款學生如期歸還貸款,不能把希望全部寄托在借款學生的道德自律上,應(yīng)該通過加強相應(yīng)制度建設(shè),完善對貸款學生的監(jiān)督約束。具體說來,第一,我們要以國家助學貸款學生個人信息查詢系統(tǒng)為依托,對借款學生的基本信息、貸款和還款情況等及時進行記錄。第二,發(fā)揮學校、校友會和銀行的作用,借助銀行記錄和網(wǎng)絡(luò)渠道(含高校網(wǎng)站、同學錄網(wǎng)站以及其他需登記訪客信息的網(wǎng)站),甚至可以要求貸款學生間相互承擔連帶監(jiān)督責任,全面加強對貸款學生的跟蹤管理。第三,利用換發(fā)第二代身份證的契機,實現(xiàn)居民身份證號碼的唯一化和終身化,并與金融服務(wù)和社會服務(wù)的使用、醫(yī)療養(yǎng)老保險的辦理掛鉤,加速我國的金融信用體系的建立和完善。第四,加大負強化懲戒的力度,在新聞媒體及全國高等學校畢業(yè)生學歷查詢系統(tǒng)網(wǎng)站公布違約借款學生名單,限制或取消其以后享用信貸、信用卡等金融服務(wù)的資格,當其申請有關(guān)執(zhí)照、證件或辦理出國手續(xù)時要接受附帶審查。商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位是自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體,追求的是利潤最大化,是成本—收益的最佳配比。國家助學貸款作為一個新的信貸業(yè)務(wù)品種,具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì),其額度小、環(huán)節(jié)多、成本高、風險大,雖然國家免征其利息收入營業(yè)稅,但利率仍按人民銀行公布法定貸款利率和國家有關(guān)部門利率政策執(zhí)行。經(jīng)辦單位發(fā)放國家助學貸款,支出了高昂的經(jīng)營成本,承擔了巨大的借貸風險,而利潤和回報卻不能得到保證,國家助學貸款的準公共性與經(jīng)辦單位的營利性形成矛盾。要調(diào)動商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位的積極性,必須運用借貸利潤這一經(jīng)濟杠桿,做好兩方面工作:第一,適當提高國家助學貸款的利率。提高利率后的貸款,經(jīng)由財政的補貼,借款學生最后實際承擔的利息水平,應(yīng)遠低于一般商業(yè)貸款。第二,從其他方面擴大商業(yè)銀行的等經(jīng)辦單位的利潤回報。對國家助學貸款的經(jīng)辦銀行,可以給予更多方面的稅收減免和優(yōu)惠,可以要求高校(甚至當?shù)卣斦到y(tǒng))同等條件下優(yōu)先使用發(fā)放國家助學貸款銀行的金融服務(wù),既使國家、學校和銀行間結(jié)成緊密的戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系,也增加了銀行的利潤回報。國家助學貸款政策在執(zhí)行中,商業(yè)銀行等直接經(jīng)辦單位承擔著大量的工作和幾乎全部的違約損失。新國家助學貸款政策雖然加強了學校的責任,但學校承擔的責任還非常有限,并沒有改變商業(yè)銀行承擔絕大部分責任的格局。商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位雖然承擔巨大責任和風險,卻沒有被賦予相應(yīng)的管理權(quán)限,它們只是政策的被動執(zhí)行者,對高校和學生缺乏約束力,從而大大限制了其管理作用的發(fā)揮。為充分發(fā)揮商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位的管理作用,可以嘗試以下途徑:第一,提升商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位在國家助學貸款管理中的地位,甚至可以考慮在相關(guān)部門的監(jiān)督下,委托其行使國家助學貸款管理方面的行政職能。第二,建立健全國家助學貸款的管理體制。商業(yè)銀行等經(jīng)辦單位,可以向?qū)W校派駐專門人員,也可以從學校招募兼職人員,以此加強對國家助學貸款工作的管理。第三,加強金融機構(gòu)間的合作和信息交流,銀行和其他金融機構(gòu)通力合作,共同編織跟蹤約束借款學生的恢恢天網(wǎng)。從世界范圍內(nèi)看,即使在金融信用制度比較健全的發(fā)達國家,國家助學貸款的違約率也是偏高的,其經(jīng)營風險明顯高過其他類型貸款,一般需由國家或相關(guān)組織對承辦銀行的風險予以補償。我國金融信用制度不健全,政策方案的設(shè)計不完善,貸款的違約率和經(jīng)辦單位承擔的風險遠高于國外。商業(yè)銀行等金融機構(gòu)對貸款顧慮重重,出于規(guī)避風險考慮,根本不愿意發(fā)放。為解除商業(yè)銀行的后顧之憂、推動國家助學貸款工作的順利開展,應(yīng)借鑒國際通行做法,引入第三方制度安排,完善國家助學貸款的風險補償機制。國家應(yīng)加快培育建立國家助學貸款的專門擔保機構(gòu),如基金會、社團組織、擔保咨詢公司等,專門的擔保機構(gòu)負責向貸款學生提供擔保。對違約拖欠的貸款,由專門擔保機構(gòu)進行追討,并全額補償貸款商業(yè)銀行本金的損失。如果專門擔保機構(gòu)追討失敗,則由國家財政承擔最后擔保人的責任和權(quán)利:一方面補償專門擔保機構(gòu)的損失,另一方面對違約學生擁有債權(quán)人權(quán)利。國家推行助學貸款政策,是一項利國利民、功在當代、利在千秋的英明之舉。在政策實施過程中,政府財政既要補貼貸款利息,又要培育建立專門的風險擔保機構(gòu),還要最終補償專門擔保機構(gòu)的損失,支出非常龐大。我國正處于加速發(fā)展階段,各方面都需要大量的建設(shè)資金,財政狀況整體非常緊張。對于國家助學貸款所需要的大量配套資金,如果全部由國家財政拿出,會大大加重政府的財政負擔,在廣大經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),問題可能會更加突出。為解決這一難題,應(yīng)該拓展思路,通過多渠道向多方面籌集。除增加財政撥款數(shù)額外,可以要求受益的高等院校,在享受政策福利的同時,也出資分擔一部分配套資金?？梢悦嫦蛏鐣l(fā)行助學債券和教育彩票?？梢园l(fā)展慈善事業(yè),鼓勵并接受社會各界的捐贈。甚至還可以發(fā)展國家助學貸款證券化的“二級市場”,通過二級市場籌集資金。等等?！緟⒖嘉墨I】[1 ]戚謝美,管曉怡1 國家助學貸款的政策學分析[J ]1浙江大學學報(人文社會科學版),2004 ,(4)1[2 ]韓