【正文】 編號：時間：2021年x月x日書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟頁碼：第36頁 共36頁PPP合同管理政策集錦（全）政府和社會資本合作(PublicPrivate Partnership，簡稱PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要進入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，為PPP在我國的運用和推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。國務(wù)院加強地方政府性債務(wù)管理，將地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理，將成為大規(guī)模推廣PPP模式的基礎(chǔ)。PPP模式最早由英國政府于1992年提出，目前已在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的推廣與運用。在中國，PPP項目的應(yīng)用早在1995年就已經(jīng)開始了，在二十多年來的PPP項目的實踐與推廣中積累了很多成功和經(jīng)驗和失敗的教訓(xùn)。大量PPP項目在國內(nèi)的應(yīng)用，從理論層面和實踐層面為我們提供了將PPP項目模式與我國國情相結(jié)合的現(xiàn)實素材，積淀了正反兩方面的經(jīng)驗。目前，從中央到地方的我國PPP新政熱潮下，市場主體對PPP投融資模式仍然缺少統(tǒng)一認識，本章意在對PPP項目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分析，對社會金融資本方介入PPP交易架構(gòu)提出建議，以期對社會各界理解和適用PPP模式給予實操方法上的啟發(fā)，基于PPP合同管理，更好地促進政府和社會資本的廣泛和深度合作。從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。PPP模式的法規(guī)與政策分類在我國，關(guān)于PPP模式的法規(guī)與政策分類，重要的文件規(guī)定有：（一）《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2015】42號，2015年5月19日）適用范圍：“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式?！本唧wPPP投融資類型包括：特許經(jīng)營；轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）；改建—運營—移交（ROT）；建設(shè)—運營—移交（BOT）；建設(shè)—擁有—運營（BOO）；其他PPP投融資類型。（二）《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委第25號令，2015年4月25日）基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOT、ROT）。在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（即BOO、ROO）。特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；（即BTO）。國家規(guī)定的其他方式。（三）國家發(fā)展改革委員會《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號，2014年12月2日）（附：政府和社會資本合作項目通用合同指南）項目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。操作模式選擇：經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)運營移交（BOT）、建設(shè)擁有運營移交（B00T）等模式推進。準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)運營移交（BOT）、建設(shè)擁有運營（BOO）等模式推進。非經(jīng)營性項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)擁有運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。積極開展創(chuàng)新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。（四）財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金【2014】113號，2014年11月29日）（附：政府和社會資本合作項目操作流程圖）適用范圍：本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等活動。本指南有效期3年。PPP項目運作方式主要包括：委托運營（O amp。 M），指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式。管理合同(MC)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式，通常作為轉(zhuǎn)讓運營移交的過渡方式。建設(shè)運營移交（BOT）建設(shè)擁有運營（BOO）轉(zhuǎn)讓運營移交（TOT）改建運營移交（ROT）其他PPP投融資類型。綜上可知，我國PPP新政文件中對PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時國家鼓勵社會各界創(chuàng)新，結(jié)合項目實際，靈活創(chuàng)設(shè)具體的PPP項目投融資模式。2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，該法規(guī)被認為是PPP推進的基本法。國辦發(fā)[2015]42號文中給出了PPP最新定義：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化?！痹谛碌臅r代背景下，PPP模式在我國的發(fā)展將是大勢所趨，是我國解決地方政府性債務(wù)、吸納民間資本、推進體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關(guān)之法規(guī)和政策。PPP模式的目的是在社會基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建造和運營中，引進資源、改善服務(wù)和創(chuàng)新經(jīng)濟模型，發(fā)揮資源和資金的最大價值，提供完善的服務(wù)設(shè)施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會效益。PPP模式，不僅僅是一種項目融資方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相對完備的PPP合同上的社會契約精神，要求政府于企業(yè)作為平等的合同雙方，分配風(fēng)險、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。PPP模式合作的程序是資源控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，社會資本建設(shè)項目，政府定義項目運營特征，社會資本在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)，項目所有權(quán)最終歸于政府。根據(jù)財政部2014年11月29日《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財經(jīng)【2014】113號），政府和社會資本合作項目（PPP）合作模式操作流程，分為項目識別（項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證），項目準備（管理架構(gòu)組建、實施方案編制、實施方案審核），項目采購（資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署），項目執(zhí)行（項目公司設(shè)立、融資管理、績效檢測與支付、中期評估），項目移交（移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價）等多個環(huán)節(jié)。PPP模式的結(jié)構(gòu)形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全