【正文】 林業(yè)經(jīng)濟(jì)研究專題 主講教師：陳欽 中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定 (2022年 6月 25日 ) ? 經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展迫切要求我國(guó)林業(yè)有一個(gè)大轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民生活水平的提高，社會(huì)對(duì)加快林業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)狀況的要求越來(lái)越迫切，林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用越來(lái)越突出。林業(yè)不僅要滿足社會(huì)對(duì)木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國(guó)土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的 第一需求 。我國(guó)林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，正經(jīng)歷著由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變。 一 、 林業(yè)六大工程建設(shè) （一）天然林資源保護(hù)工程 707531萬(wàn)元（ 2022年） （二）退耕還林工程 2421851 （三）京津風(fēng)沙源治理工程 370248 （四）三北及長(zhǎng)江流域 等 重點(diǎn)防護(hù)林工程 180120 （五）野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程 57841 （六）重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)林用材林基地建設(shè)工程 6531 二 、 公益林生態(tài)補(bǔ)償 （ 一 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯颗c實(shí)踐動(dòng)態(tài) （ 二 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摲治? （ 三 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償資金的籌資 （ 四 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的分配 （ 五 ） 公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)?范圍 、 方式 、 對(duì)象 三 、 福建省公益林建設(shè)及補(bǔ)償 一、林業(yè)六大工程建設(shè) （一）天然林資源保護(hù)工程 天然林保護(hù)政策簡(jiǎn)介 中國(guó)天然林保護(hù)工程主要解決天然林的 休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問(wèn)題 。 該工程 1998年 開(kāi)展試點(diǎn) ， 2022年在全國(guó) 17個(gè) 省 、自治區(qū)和直轄市全面啟動(dòng) 。 在投入的 962億元 （ 十年 ） 中 ， 基本建設(shè)投資 180億元 ，財(cái)政專項(xiàng)資金投入 782億元 。 除大興安嶺 林業(yè)集團(tuán)公司國(guó)家全額補(bǔ)助外 ， 其它省 (自治區(qū) 、 直轄市 )中央補(bǔ)助 80%， 地方配套20%。 基本建設(shè)投資 主要用于封山育林 、 飛播造林 、 人工造林和種苗基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 、 森林防火及其它項(xiàng)目建設(shè) 。 封山育林每年每畝 14元 ， 連續(xù)補(bǔ) 5年 ， 計(jì) 70元；飛播造林每畝 50元；人工造林長(zhǎng)江上游地區(qū)每畝 200元 ， 黃河上中游地區(qū)每畝 300元 。 天然林保護(hù)政策簡(jiǎn)介 （續(xù)） 財(cái)政專項(xiàng)資金 （ 2022年物價(jià) ） 投入主要用于 （ 1） 森林管護(hù) 事業(yè)費(fèi) 森林管護(hù)費(fèi) 支出包括森林管護(hù)人員經(jīng)費(fèi) 、 公務(wù)費(fèi) 、 設(shè)備購(gòu)置費(fèi) 、 修繕費(fèi) 、 業(yè)務(wù)費(fèi)和其它費(fèi)用 。 森林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助 ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)每人管護(hù) 5700畝 ， 每人每年 1萬(wàn)元 ；東北 、內(nèi)蒙古專業(yè)隊(duì)管護(hù) ， 每人每年 1萬(wàn)元；個(gè)體承包管護(hù) ， 每人每年 2022元 。 （ 2） 職工 養(yǎng)老 保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)補(bǔ)助 職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)補(bǔ)助 ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)按在職職工應(yīng)發(fā)工資總額的一定比例予以補(bǔ)助；東北 、 內(nèi)蒙古按不同省份標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助 ， 每人每年吉林 1450元 ， 黑龍江 1500元 ，內(nèi)蒙古 1595元 。 ? （ 3） 企業(yè) 教育 、 醫(yī)療 衛(wèi)生 、 公檢法司等 社會(huì)性支出補(bǔ)助 ? 企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)性支出補(bǔ)助 ， 教育經(jīng)費(fèi) 每人每年 元；醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi) ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)每人每年 6000元 ，東北 、 內(nèi)蒙古每人每年 2500元；公檢法司經(jīng)費(fèi)每人每年 萬(wàn)元 。 ? （ 4） 富余職工一次性 安置費(fèi)補(bǔ)助 ? 對(duì)自愿自謀出路的職工 ， 原則上按不高于森工企業(yè)所在地企業(yè)職工上 年 平均工資收入的 3倍 ， 發(fā)放一次性安置費(fèi) 。同時(shí) ， 通過(guò)法律公證 ， 解除 與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系 ， 不再享受失業(yè)保險(xiǎn) 。 一次性安置費(fèi)補(bǔ)助 ， 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)按職工上年平均工資的 3倍；內(nèi)蒙古 、 大興安嶺每人 元 ， 吉林 、 黑龍江每人 元 。 （ 5） 下崗 職工基本生活保障費(fèi)補(bǔ)助 長(zhǎng)江 、 黃河工程區(qū)按有關(guān)省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；東北 、 內(nèi)蒙古按不同省份標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助 ， 吉林每人每月 208元 ， 黑龍江 256元 ，內(nèi)蒙古 、 大興安嶺 284元 。 此外 ， 國(guó)家對(duì)工程建設(shè)實(shí)行目標(biāo) 、任務(wù) 、 資金 、 責(zé)任 “ 四到省 ” ， 省級(jí)政府對(duì)工程實(shí)施負(fù)全責(zé) ，省以下層層落實(shí)責(zé)任 ， 并把工程建設(shè)的好壞作為考核各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容 。 （ 6） 地方財(cái)政減收補(bǔ)助等 。 天然林保護(hù)政策的正面效應(yīng) （ 1） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng) 工程實(shí)施以前，大部分重點(diǎn)天然林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以林業(yè)企業(yè)為主，而且，這些林業(yè)企業(yè)絕大部分以初級(jí)加工為主。實(shí)施天然林保護(hù)工程，通過(guò)轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展，使林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。天然林保護(hù)工程區(qū)積極開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，設(shè)法從木材產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向非木材產(chǎn)業(yè)，使林區(qū)經(jīng)濟(jì)由 “ 木頭財(cái)政 ”開(kāi)始向 “ 多元化財(cái)政 ” 轉(zhuǎn)變。此外，在天然林保護(hù)資金的扶持下，轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)品加工層次也隨之提高，促進(jìn)了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。 （ 2） 提高生態(tài)效益和社會(huì)效益 （ 3） 天然林保護(hù)資金的投資效應(yīng) 產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng) 天然林保護(hù)政策實(shí)施后出現(xiàn)的問(wèn)題 （ 1）林農(nóng)收入減少，合法權(quán)益得不到保障 （ 2）林區(qū)財(cái)政收入減少 （ 3）影響了林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 （ 4） 公平問(wèn)題 （ 5）收入減少， “ 天保 ” 工程資金又未完全到位，使森工企業(yè)資金短缺 （ 6）森工企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，銀行貸款困難 （ 7）森工企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)重，富余人員問(wèn)題 （ 8）補(bǔ)償問(wèn)題 政策建議 （ 1）加大對(duì) “ 天保 ” 工程投入，確保 “ 天保 ” 工程資金及時(shí)、足額到位 （ 2）解決森工企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題 （ 3）實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)分流 （ 4）提高天然林區(qū)的 “ 造血 ” 功能 （ 5）調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) （ 6）受益省份也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)天然林保護(hù)工程的配套資金 （ 7）對(duì)天然林的所有者進(jìn)行補(bǔ)償 （二）退耕還林工程 退耕還林 簡(jiǎn)介 1999年 ， 四川 、 陜西 、 甘肅三省率先開(kāi)展了退耕還林試點(diǎn)工作 ， 從此拉開(kāi)了退耕還林試點(diǎn)工作的序幕 。 2022年 3月 ，朱總理在政府工作報(bào)告中明確提出 “ 退耕還林 （ 草 ） ， 封山綠化 ， 以糧代賑 ， 個(gè)體承包 ” 的方針 。 同月 ， 國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì) 、 財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合下文 ， 確定了全國(guó) 174個(gè)退耕還林試點(diǎn)縣 ， 明確規(guī)定了要對(duì)退耕農(nóng)民進(jìn)行糧食補(bǔ)助 、 現(xiàn)金補(bǔ)助和種苗補(bǔ)助 ， 確定了具體的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 。 2022年 9月 ， 國(guó)務(wù)院頒布 《 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn) 》 ， 對(duì)退耕還林政策做了補(bǔ)充規(guī)定 ， 主要涉及糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 、 補(bǔ)助年限 、 種苗補(bǔ)助方式 ， 并且對(duì)退耕還林的林種比例做了補(bǔ)充規(guī)定 。 退耕還林 簡(jiǎn)介（續(xù)） ? 第一 ， 國(guó)家給予退耕農(nóng)民 糧食補(bǔ)助 。 退耕還林還草后的糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) ， 應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶退耕面積 、 當(dāng)?shù)貙?shí)際平均糧食單產(chǎn)和還林還草情況綜合確定 。 每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（ 原糧 ） 的標(biāo)準(zhǔn) ， 長(zhǎng)江上游地區(qū) 300斤 ， 黃河上中游地區(qū)200斤 ， 其它地區(qū)按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行 。 糧食補(bǔ)助年限 ，先按經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助 5年 ， 生態(tài)林補(bǔ)助 8年計(jì)算 ， 到期后可根據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入情況 ， 需要補(bǔ)助多少年再繼續(xù)補(bǔ)助多少年 。 ? 第二 ， 現(xiàn)金補(bǔ)助 。 現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每畝退耕地每年補(bǔ)助 20元 。 現(xiàn)金補(bǔ)助年限 ， 還生態(tài)林補(bǔ)助 8年 ， 還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助 5年 ，還草補(bǔ)助 2年 。 ? 第三 ， 國(guó)家向退耕農(nóng)民無(wú)償提供種苗 ， 種苗費(fèi) 按照建設(shè)生態(tài)林標(biāo)準(zhǔn)每畝 50元 ， 由國(guó)家提供給種苗生產(chǎn)單位 。 ? 2022又決定再補(bǔ)助 8年 （ 生態(tài)林 ） 、 5年 （ 經(jīng)濟(jì)林 ） 、 2年（ 草 ） ， 以后不再補(bǔ) 。 退耕還林政策存在的問(wèn)題 （ 1） 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題 目前退耕還林政策補(bǔ)助采用一刀切辦法，長(zhǎng)江流域 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 一樣；黃河流域也都是相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。平均主義的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)劣等地而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高 ； 對(duì)于優(yōu)等地而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低 。這導(dǎo)致農(nóng)民不愿意將需要退耕的優(yōu)等地納入退耕范圍，或者先退劣等地；而不需要退耕的劣等地，農(nóng)民設(shè)法將其納入退耕范圍， 有的劣等地在偏遠(yuǎn)地區(qū)，沒(méi)有退耕還林，農(nóng)民可能也是輪耕或很少耕種 。中國(guó)地理?xiàng)l件復(fù)雜，土壤條件不同，糧食產(chǎn)量差別很大。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可能高于或低于某些地區(qū)的坡耕地糧食產(chǎn)量，使有些人獲利（使國(guó)家政策成本提高），有些人損失（不滿）。 （ 2）種苗質(zhì)量問(wèn)題 （ 3） 糧食補(bǔ)助問(wèn)題 部門給退耕農(nóng)民的 糧食質(zhì)量 、 品種不同 ， 價(jià)格 也應(yīng)不同 ，但是國(guó)家都按照 /斤撥給糧食部門 。 一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民收到的糧食質(zhì)量欠佳問(wèn)題 ， 如何監(jiān)督糧食部門撥給農(nóng)民的糧食質(zhì)量等級(jí)問(wèn)題 ， 是否存在糧食部門獲取不合理的利益 ？為什么財(cái)政部門不把資金直接撥給退耕農(nóng)民 ， 讓農(nóng)民自己到市場(chǎng)上購(gòu)買糧食 。 （ 4） 國(guó)家和農(nóng)民的目標(biāo)不一致 農(nóng)民關(guān)心自己未來(lái)的生存問(wèn)題 ， 關(guān)心國(guó)家補(bǔ)助的長(zhǎng)期性 ，關(guān)心轉(zhuǎn)業(yè)的途徑 。 如果讓農(nóng)民自主選擇 ， 大部分農(nóng)民將會(huì)選擇種植經(jīng)濟(jì)林 ， 但是這會(huì)影響 國(guó)家生態(tài)建設(shè)目標(biāo) 的實(shí)現(xiàn) 。 農(nóng)民所營(yíng)造的 經(jīng)濟(jì)林的市場(chǎng)前景 如何 ， 經(jīng)濟(jì)林增加對(duì)未來(lái)市場(chǎng)價(jià)格的影響等 ， 沒(méi)有進(jìn)行可行性研究和論證 ， 沒(méi)有進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè) 。 如果未來(lái)價(jià)格下跌 ， 可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)林增產(chǎn)不增收現(xiàn)象 ，甚至虧本 。 美國(guó)退耕還林 1980年開(kāi)始，美國(guó)進(jìn)行了全國(guó)范圍的水土流失調(diào)查，發(fā)現(xiàn)85%的水土流失發(fā)生在 15%的區(qū)域。對(duì)這部分地區(qū)，水土保持服務(wù)機(jī)構(gòu)做了三項(xiàng)工作：一是幫助農(nóng)民制定治理水土流失的計(jì)劃；二是說(shuō)服、鼓勵(lì)農(nóng)民參與治理工作；三是控制土地沙化，動(dòng)員和支持農(nóng)民將水土流失嚴(yán)重的農(nóng)田變成林地，退耕還林。禁止把已栽植樹(shù)木的林地再變成農(nóng)田。 1990年美國(guó)再次進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)十年的治理已大見(jiàn)成效，而且當(dāng)?shù)剞r(nóng)民受益后對(duì)水土流失的治理已形成了一定的組織。對(duì)于水土流失地區(qū)的私人造林，經(jīng)營(yíng)者 凡與政府簽定合同 的，能夠遵守在一定的時(shí)間內(nèi)不砍伐林木的規(guī)定，聯(lián)邦政府支持其造林的 全部資金和管護(hù)費(fèi) ，但如違約，經(jīng)營(yíng)者要退還全部資助款。 歐盟退耕還林 歐共體國(guó)家實(shí)施退耕還林主要依靠 優(yōu)惠的補(bǔ)貼政策和稅收政策 ， 基本上沒(méi)有制定政府計(jì)劃 。 一方面 ， 政府與退耕還林者簽定長(zhǎng)期 合同 （ 合同期通常為 30年或 30年以上 ） ， 對(duì)退耕引起的損失予以足額補(bǔ)償；另一方面 ， 對(duì)造林者發(fā)放補(bǔ)助金和實(shí)施減免稅政策 ， 各國(guó)的補(bǔ)貼政策和減免稅額不盡相同 。 上述政策能夠?qū)崿F(xiàn)退耕還林目標(biāo)的前提是明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和合理的制度安排 。 在歐共體國(guó)家 ， 農(nóng)場(chǎng)主具有耕地的完整產(chǎn)權(quán) ， 是退耕造林還是繼續(xù)耕種糧食 ， 以及選擇什么樹(shù)種 ，完全由農(nóng)場(chǎng)自己決定 ， 政府只是通過(guò)稅收和補(bǔ)貼政策影響農(nóng)場(chǎng)投資的預(yù)期收益 ， 從而引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)選擇退耕還林 。 也就是說(shuō) ，政府的優(yōu)惠政策形成了農(nóng)場(chǎng)的 林業(yè)投資激勵(lì) ， 使退耕還林成為農(nóng)場(chǎng)的理性選擇 。 另外 ， 農(nóng)場(chǎng)一旦與政府簽約 ， 其退耕還林的行為主要受 合同的約束 ， 而不是來(lái)自政府的行政壓力 。 政策建議 （ 1） 對(duì)于退耕農(nóng)民開(kāi)辦的產(chǎn)業(yè) ， 或者以安置退耕農(nóng)民為主的企業(yè) ， 要給予低息 、 貼息貸款 ， 扶持他們發(fā)展 。 （ 2） 退耕使下游地區(qū)也受益 ， 所以 ， 下游地區(qū)要給予退耕地一定的補(bǔ)償 ， 可以采用對(duì)口支援或地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式解決 。 （ 3） 差別補(bǔ)償 。 要對(duì)退耕地進(jìn)行分類 ， 根據(jù)不同等級(jí)耕地的歷史產(chǎn)量平均數(shù)確定不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn) 。 （ 4） 免費(fèi)再就業(yè)培訓(xùn) 。 要為退耕農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn) ，使農(nóng)民更容易找到新的職業(yè) ， 不再依賴退耕地為生 。 （ 5） 退耕還林后 ， 經(jīng)濟(jì)林?jǐn)?shù)量增加 ， 需要提高經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品的加工水平 ， 實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng) 。 要以市場(chǎng)為導(dǎo)向 ， 選擇經(jīng)濟(jì)林種類 。 要為農(nóng)民推銷經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品建立市場(chǎng)化服務(wù)體系 。 （三）京津風(fēng)沙源治理工程 京津風(fēng)沙源治理工程主要通過(guò)退耕還林、禁牧、小流域治理等措施，盡快恢復(fù)北京周圍地區(qū)的林草植被，解決首都的風(fēng)沙危害問(wèn)題。已累計(jì)完成造林面積 200多萬(wàn)公頃，累計(jì)完成林業(yè)投資大約 100億元，其中國(guó)家投資約占總投資的 80%。 工程建設(shè)取得明顯成效： 一是林業(yè)用地面積呈擴(kuò)大趨勢(shì)，森林覆蓋率增長(zhǎng)明顯； 二是工程區(qū)沙化土地面積明顯減少，土地沙化擴(kuò)展的趨勢(shì)得到初步遏制； 三是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)已成為工程區(qū)重要的后續(xù)新興產(chǎn)業(yè)； 四是農(nóng)民生活狀況有所改善，農(nóng)民收入來(lái)源中種植業(yè)、林業(yè)、外出務(wù)工比重明顯上升。 （四）三北及長(zhǎng)江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林工程 “三北 ” 及長(zhǎng)江流域等重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)工程是我國(guó)涵蓋面最大的防護(hù)林體系建設(shè)工程 ， 由 三北防護(hù)林四期 、 長(zhǎng)江流域防護(hù)林二期 、 沿海防護(hù)林二期 、 珠江流域防護(hù)林二期 、平原綠化二期和太行山綠化二期 6個(gè)