【正文】 第九章 城市規(guī)劃實施 一 .城市規(guī)劃實施的目的與作用 二 .城市規(guī)劃實施與公共行政 三 .城市規(guī)劃實施的機制和原則 一、城市規(guī)劃實施的目的與作用 ? （ 一） 城市規(guī)劃實施的概念 城市規(guī)劃編制的目的是為了實施，即把預定的計劃變?yōu)楝F實。城市規(guī)劃的實施是一個綜合性的概念，既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社會團體的行為。 1. 政府實施城市規(guī)劃 ? 城市人民政府依法律授權負責組織編制和實施城市規(guī)劃。所以，政府在實施城市規(guī)劃方面居主導地位，體現為依職權的主動行為和依申請的控制、引導行為。 ? （ 1）主動行為 ? 政府實施城市規(guī)劃的主動行為表現為三個方面。 ? （ a）政府根據經濟社會發(fā)展計劃和城市規(guī)劃，制定其他相關的計劃，如近期建設計劃，土地使用計劃、市政公用設施各系統(tǒng)的發(fā)展計劃等，以使城市規(guī)劃所確定的目標得以具體落實；政府根據城市總體規(guī)劃，進一步組織編制城市分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，以使城市規(guī)劃進一步深化和具體化，從而可以付諸實施操作。 ? （ b）政府通過財政撥款及信貸等籌資手段，直接投資于某些城市規(guī)劃所確定的建設項目，如道路交通設施和供排水設施等市政公用工程設施，以便實現規(guī)劃的目標。 ? （ c）政府根據城市規(guī)劃的目標，制定有關政策來引導城市的發(fā)展。例如，通過制定產業(yè)政策，促使城市產業(yè)結構的調整，以體現城市規(guī)劃所確定的城市性質和職能。 ? （ 2）控制、引導行為 除了直接的行為以外，城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門還負有管理城市各項具體建設活動的責任。對于非政府直接安排的建設投資項目，政府規(guī)劃主管部門的工作主要是對建設項目的申請實施控制和引導。從城市規(guī)劃實施的角度看，這是依申請的建設管理工作，如建設項目選址管理，建設用地控制管理，建設工程規(guī)劃管理，以及對建設活動及土地和房屋設施的用途方式實施監(jiān)督檢查。 2. 公民、法人和社會團體與城市規(guī)劃的實施 ? 經批準的城市規(guī)劃是建設和管理城市的綱領，城市規(guī)劃的實施關系到城市的長遠發(fā)展和整體利益，也關系到公民、法人和社會團體方方面面的根本利益。所以，實施城市規(guī)劃既是政府的職責，也是全社會的事情。 ? 公民、法人和社會團體實施城市規(guī)劃的作用體現為以下兩個方面。 （ 1）公民、法人和社會團體根據城市規(guī)劃的目標，可以主動有所為，如對城市規(guī)劃中確定的公益性和公共性項目進行投資，關心并監(jiān)督城市規(guī)劃的實施等。 （ 2）公民、法人和社會團體即便是完全出于自身利益的投資和置業(yè)等活動，只要遵守城市規(guī)劃的規(guī)定和服從城市規(guī)劃管理，客觀上即有助于城市規(guī)劃目標的實現，也就可視為是對城市規(guī)劃的實施。 ? 城市的建設和發(fā)展，既要靠政府的公共投資，更要靠商業(yè)性的投資，所以城市規(guī)劃的實施離不開非公共部門的作用。 （二） 城市規(guī)劃實施的目的與作用 ? 1. 城市規(guī)劃實施的目的 城市規(guī)劃實施的根本目的是對城市空間資源加以合理配置，使城市經濟、社會活動及建設活動能夠高效、有序、持續(xù)地進行。 2. 城市規(guī)劃實施的作用 ? 城市功能與其物質性設施之間總是處于平衡 不平衡 新的平衡的動態(tài)過程之中。城市的功能會不斷的發(fā)展和調整，城市的物質性設施和空間結構需要不斷的更新和優(yōu)化。城市規(guī)劃的實施就是為了使城市的功能與物質性設施及空間組織之間不斷趨于平衡。城市規(guī)劃實施的作用表現為： ? （ 1）使城市的發(fā)展與經濟發(fā)展的要求相適應。城市是經濟活動的主要載體。經濟的結構、規(guī)模、發(fā)展階段和水平等內涵的不同，對城市的要求也不同；經濟發(fā)展是城市發(fā)展的主 ? 要動力。城市規(guī)劃的實施首要目的就是要為經濟發(fā)展服務，與經濟發(fā)展形成互動的良性循環(huán)。 ? （ 2）使城市的發(fā)展與城市社會的發(fā)展相適應。城市建設的根本目的是為人服務。城市社會由不同的人群和利益集團所組成。適應城市社會的變遷，滿足不同人群的需要及平衡不同利益集團的福利是城市規(guī)劃實施所要發(fā)揮的作用。 ? （ 3）使城市各項功能不斷優(yōu)化及保持動態(tài)平衡。城市的發(fā)展與更新是一個持續(xù)不斷的過程，空間拓展要與交通設施的建設相匹配，建筑量的增加要與市政基礎設施的擴容相結合、居民生活水平的提高要與環(huán)境質量的改善相呼應，城市物質財富的積累要與城市人文氛圍的優(yōu)化相同步。這一切都有賴于通過城市規(guī)劃的實施來加以解決。 二、城市規(guī)劃實施與公共行政 （一） 城市規(guī)劃實施與公共政策 對城市建設和發(fā)展加以規(guī)劃和實施規(guī)劃管理，是有別于市場自發(fā)行為的公共干預行為。這種干預是為了社會公眾的利益，由政府以公共的名義來施行某些特定政策。從某種意義上講，制定城市規(guī)劃就是制定城市公共政策，實施城市規(guī)劃就是實施公共政策。從實踐的角度看，土地使用方式和客運交通方式等重大的規(guī)劃問題無不是公共政策問題。 ? 在城市發(fā)展和建設領域中，要有公共政策來干預市場的自發(fā)過程，是基于市場機制的缺陷。對于城市開發(fā)和城市土地資源配置而言，市場機制的缺陷和低效主要存在于以下五個方面。 ? （ 1）外部不經濟性的存在。經濟活動的外部性是普遍存在的。在土地開發(fā)中，房地產開發(fā)企業(yè)追求的是自身利益，往往把外部不經濟性推給社會。例如，一些房地產開發(fā)商為了追求最大利潤，總是盡可能提高建筑容積率。然而過高的開發(fā)強度會使街道的日照和通風受到阻礙，不適當的建筑群體對視覺協(xié)調性及小氣候等產生不良影響。顯然，這些矛盾和利益關系是不能由市場本身得到調節(jié)的。這樣，不僅違背了公共經濟學中的公平準則，又使土地資源無法得到經濟有效的配置。 ? （ 2） 近期利益的驅動。房地產開發(fā)項目的經營有一定的時間階段性，房地產開發(fā)企業(yè)追求的是開發(fā)期內的經濟收益，所以往往不能客觀地預計宏觀經濟形勢和城市長遠發(fā)展目標，總是趨于盡快盡量地利用自然資源和城市資源，而不顧對環(huán)境可能造成的危害和城市遠期發(fā)展可能付出的代價。 ? （ 3） 對公共設施的忽略。市場不能保障社會公共設施的充分開發(fā)。城市的公共設施涉及社會的整體利益，但是往往沒有直接的經濟效益或效益很低，所以難以用利潤刺激市場的活動和投資。公共設施一般都關系到社會的整體利益和長遠利益，這顯然是與追求最大利潤的市場原則是相違背的。但是，公共設施的價值在于為城市活動提供必要的和充分的基礎條件，帶來為社會所需要的積極外部效應。 ? （ 4）合成謬誤的出現。在現代經濟學的發(fā)展過程中，以凱恩斯學說為代表的宏觀經濟學揭示了另一種類型的市場失敗 “合成謬誤 ” 。在土地開發(fā)中，個別地塊的最優(yōu)配置并不一定能帶來城市整體的最優(yōu)效果。例如，城市中心區(qū)土地的區(qū)位條件好，經濟效益高，因此，開發(fā)商希望盡可能多開發(fā)商業(yè)用地，這是合理的行為，然而，如果商業(yè)用地開發(fā)過多和用地比重過高，將會使中心區(qū)用地結構失調，環(huán)境質量下降，這將反而降低中心區(qū)土地的經濟價值。表現在物業(yè)開發(fā)上，過多地開發(fā)某一類用房會形成供過于求的局面，造成大量空置甚至導致市場滑坡和金融危機。 ? （ 5）社會價值判斷的缺乏。