【正文】 吉林省城市公共客運管理條例【釋義】第一章 總 則【原文】第一條 為了加強城市公共客運管理，規(guī)范城市公共客運市場秩序，保障乘客、城市公共客運經營者以及從業(yè)人員的合法權益，促進城市公共客運事業(yè)發(fā)展，根據(jù)有關法律、法規(guī)，結合本省實際，制定本條例?！踞屃x】本條主要闡明條例的立法目的和立法根據(jù)。 城市公共客運是與城市經濟和社會發(fā)展密切相關的公共服務行業(yè)，是城市生產和生活的重要物質基礎。本條例的立法目的主要有三層含義：一是通過本條例加強城市公共客運管理、規(guī)范城市公共客運市場秩序，加強市場監(jiān)管，維護公平競爭，打擊擾亂市場秩序等違法行為。二是通過本條例保障乘客、城市公共客運經營者以及從業(yè)人員的合法權益。三是通過本條例促進城市公共客運事業(yè)發(fā)展，滿足人民出行需求。 無論是規(guī)范市場秩序、保障各方權益，還是促進發(fā)展，核心都是滿足人民群眾出行需求，這是立法為民的必然要求，是貫穿于條例始終的主線。圍繞這一主線，條例從實際出發(fā)，通過對我省城市公共客運市場的具體問題進行研究分析，汲取我省在管理工作實踐中行之有效的制度、規(guī)定，借鑒其他省、市、區(qū)好的做法和經驗，從解決我省公共客運發(fā)展中存在的問題人手，著眼于建立現(xiàn)代化城市公共客運的長遠目標設定了必要的法律制度，為我省城市公共客運管理提供了有效法制保障。 目前，國家還沒有制定城市公共客運方面的法律、法規(guī)。我省制定條例的主要法律根據(jù)是《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律。在具體管理制度上，參考了《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關問題的通知》(國辦發(fā)［2004］81號)、《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)［2005］46號)以及相關的部門規(guī)章和建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、勞動和社會保障部《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經濟政策的意見》(建城［2006］288號)等有關文件?！驹摹康诙l本條例適用于本省行政區(qū)域內城市公共客運規(guī)劃、建設、經營、乘坐、管理活動?！踞屃x】本條是關于條例適用問題的規(guī)定。 條例從兩個角度明確適用問題：一是調整的區(qū)域。明確條例在全省行政區(qū)域內都適用；二是調整的對象。明確條例調整的是城市公共客運的規(guī)劃、建設、經營、乘坐和管理活動。 一是城市公共客運規(guī)劃。城市公共客運規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。城市人民政府要在對城市公共客運現(xiàn)狀、需求和發(fā)展前景進行充分調查研究的基礎上，以公共客運為核心，通過編制實施城市綜合交通體系規(guī)劃、公共客運專項規(guī)劃，科學配置和利用交通資源，建立以公共客運為導向的城市發(fā)展和土地配置模式。城市公共客運規(guī)劃要與城市總體布局和人口產業(yè)分布相協(xié)調，確定發(fā)展戰(zhàn)略目標、任務、有關技術和經濟政策；綜合考慮各種交通方式、換乘樞紐配置，以及與對外交通的銜接，重點確定公共客運結構、線網(wǎng)分布、場站布局、用地規(guī)模、建設計劃等。 二是城市公共客運建設。城市公共客運建設包括的內容主要是基礎設施建設，如停車場(站)、調度室(亭)、站臺設施、車輛軌道、隔離屏障、供電設施等。 三是城市公共客運經營。為促進城市公共客運市場健康、有序地發(fā)展，從近年來行業(yè)管理的實際出發(fā)，本條例對經營許可、車輛要求、從業(yè)人員準人、服務規(guī)范、許可轉讓等方面作了相應的規(guī)定。四是城市公共客運乘坐。本條例對乘客乘坐城市公共汽電車和出租汽車規(guī)定了一些行為，如乘客應當文明乘車，不得吸煙、亂扔東西和污損車內設施等規(guī)定。五是城市公共客運管理。城市公共客運管理是本條例的重點內容，針對我省城市公共客運管理工作實際，本條例對經營者、從業(yè)人員、乘客的權利和義務作了詳細的規(guī)定，設定了必要的法律責任，賦予了政府、主管部門和管理機構必要的管理手段?！驹摹康谌龡l本條例所稱城市公共客運，包括城市公共汽電車客運和出租汽車客運。 城市公共汽電車客運，是指在城市內按照規(guī)定的線路、站點、時間和價格，為社會公眾提供客運服務的經營活動。出租汽車客運，是指按照乘客意愿和要求提供客運服務，按里程和時間收費的經營活動?！踞屃x】本條明確了城市公共客運的方式和含義。 城市公共客運，從廣義上來說，包括公共汽車、電車、輕鐵、地鐵、輪渡、出租車等所有與城市相關的公共客運方式。按照《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關問題的通知》(國辦發(fā)［2004］81號)、《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)［2005］46號)以及相關的部門規(guī)章和建設部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、勞動和社會保障部《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經濟政策的意見》(建城［2006］288號)等有關文件，城市公共客運交通是由城市公共汽車、電車、小公共汽車、出租汽車、軌道交通等交通方式組成的客運體系。小公共汽車和電車屬于公共汽車范疇，包含在公共汽電車當中。 考慮到目前城市公共汽電車客運和出租汽車客運仍是全省最為普遍也是急需立法規(guī)范的城市公共客運方式，其他城市公共客運方式不發(fā)達，運營和管理制度的差異也較大，因此，本條例雖然在廣義上使用城市公共客運概念，但卻沒有對城市公共汽電車和出租汽車客運以外的客運種類進行實質性調整，為了避免產生歧義，所以采用了本條第一款的表述方式。 本條例所稱城市公共汽電車客運包含三方面含義：一是在城市內運營；二是運行的線路、站點、時間和價格取決于行政機關，而非客運合同雙方約定；三是為社會公眾提供公共客運服務，承運人須承擔強制締約義務。 出租汽車客運也屬于公共客運，其與城市公共汽電車客運的不同之處在于：一是路線、時間等運行的具體事宜取決于乘客的合法要求，提供的應是個性化服務；二是以出租的方式經營，且出租的標的是客運服務而不是車輛，車輛只是用于履行客運合同的工具?？瓦\合同同時具有租賃合同特征，承運人與托運人同時又是出租人和承租人；三是由個性化服務要求和租權的排他性決定，除非在租人同意，承運人不能同時以該車為第三方提供客運服務；四是出租汽車的運營范圍不僅僅限于許可區(qū)域內，也可以按照乘客的要求，提供異地送達服務和返程捎客?！驹摹康谒臈l省和市、縣(市)城市公共客運主管部門負責指導、監(jiān)督本行政區(qū)域城市公共客運的管理工作，其所屬的承擔城市公共客運管理職能的機構負責具體管理工作。 縣級以上人民政府其他有關部門應當按照各自職責，做好與城市公共客運管理有關的工作?！踞屃x】本條是關于城市公共客運行政管理主體的規(guī)定。 《國務院機構改革方案》出臺后，原來由建設部門主管的城市公共客運管理職能整體移交給交通運輸主管部門，我省除吉林市等個別地方外，指導監(jiān)督城市公共客運的管理職能已經改由交通運輸部門負責。基于交通運輸主管部門機構編制等方面的考慮，條例規(guī)定主管部門只承擔對城市公共客運管理工作的指導、監(jiān)督職責，將具體管理職責授權主管部門所屬的相應管理機構承擔。今后，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，我省城市公共客運執(zhí)法的具體職責均由主管部門設置的城市客運管理機構行使。 城市公共客運涉及社會方方面面，需要全社會的支持和關注，條例中規(guī)定的縣級以上人民政府其他有關部門應當包括與城市公共客運密切相關的公安、工商、稅務、物價、城建、技術監(jiān)督、旅游問和價尥酌血干符脅加羊而等行政主管部門。這些部門應當按照各自職責，做好與城市公共客運管理有關的工作?！驹摹康谖鍡l城市公共汽電車客運具有公益性質。城市人民政府應當在財政預算、財稅政策、資金安排、用地保障、設施建設、交通管理等方面支持城市公共汽電車客運優(yōu)先發(fā)展，確立城市公共汽電車客運在城市公共客運中的主體地位，為公眾提供安全可靠、方便快捷、經濟舒適、節(jié)能環(huán)保的公共客運服務。 出租汽車客運是城市公共客運的重要組成部分，城市人民政府應當按照有關規(guī)定，促進出租汽車客運與其他客運方式協(xié)調發(fā)展。【釋義】本條明確了城市公共汽電車和出租汽車客運的性質、地位和城市人民政府在城市公共客運方面的主要職責。條例明確了城市公共汽電車客運的公益性，這就要求在土地、稅收、補貼等各個方面都要按照公益事業(yè)對城市公共汽電車客運給予政策上的支持。 發(fā)展城市公共客運是國務院要求城市人民政府必須承擔的重要責任。城市公共汽電車客運是一項關系國計民生的社會公益事業(yè)。城市公共交通具有客運量大、相對投資小、占有資源少、營運效率高、污染相對較少和人均占用道路少等優(yōu)點。據(jù)有關專家測算，公共汽車承擔著城市80％以上客運量，載客量為小汽車的30倍，占路面積只相當于4輛小汽車或20輛自行車，單位載客量、公里油耗、尾氣排放均優(yōu)于小汽車10倍左右。當前，城市交通供需矛盾日趨凸顯，優(yōu)先發(fā)展城市公共汽電車客運，是從根本上破解城市交通擁擠堵塞狀況的必然途徑。要優(yōu)先發(fā)展城市公共汽電車客運，就必須著力化解公交行業(yè)存在的幾個突出矛盾：一是在城市交通狀況日益擁堵的情況下，如何為全市人民創(chuàng)造方便、快捷、經濟的出行條件；二是如何為公交行業(yè)提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，確保公交行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；三是面對燃油價格持續(xù)走高的形勢，如何降低企業(yè)生產成本，提高生產效率；四是如何平衡企業(yè)承擔社會責任和自身經濟效益的關系?；膺@些矛盾，要靠城市人民政府在財政預算、財稅政策、資金安排、用地保障、設施建設、交通管理等方面支持城市公共汽電車客運優(yōu)先發(fā)展，確立城市公共汽電車客運在城市公共客運中的主體地位，為公眾提供安全可靠、方便快捷、經濟舒適、節(jié)能環(huán)保的公共客運服務。 條例將出租汽車客運定位為城市公共客運的重要組成部分，主要是因為出租汽車雖然已經成為城鎮(zhèn)居民出行的重要交通工具，但我國經濟、環(huán)境、能源、城市基礎設施建設情況，決定城市公共汽電車客運是市民出行的普遍選擇，出租汽車客運畢竟只是特殊群體的特殊需求，實際上處于城市公共客運的補充地位。 國務院多次強調城市人民政府在出租汽車行業(yè)發(fā)展方面的責任。為加強對地方政府關于出租汽車管理和發(fā)展決策行為的約束，避免決策失誤，條例強調城市人民政府制定相關政策和措施必須符合法律規(guī)定和政策，切實對促進出租汽車客運行業(yè)穩(wěn)定以及與其他客運方式協(xié)調發(fā)展負起責任?！驹摹康诹鶙l城市人民政府應當鼓勵和引導城市公共客運逐步實行規(guī)?；⒓s化經營；鼓勵使用節(jié)能、環(huán)保型車輛以及先進技術，提高公共客運行業(yè)服務能力。城市公共客運主管部門應當制定城市公共客運服務規(guī)范，提高行業(yè)服務質量?！踞屃x】本條明確了城市公共客運經營發(fā)展方向、技術政策，進一步規(guī)定了城市人民政府在這方面的職責，同時授權城市公共客運主管部門制定城市公共客運服務規(guī)范。 首先，明確了城市公共客運經營的發(fā)展方向是規(guī)?；?、集約化經營。城市公共客運的規(guī)?；?、集約化，有利于增強行業(yè)競爭能力，便于政府宏觀調控，避免造成運營資源浪費和過度惡性競爭。為此，要積極穩(wěn)妥地推進國有公交企業(yè)的改制工作，確立經營大運量、高質量公共汽車的公交骨干企業(yè)在城市公共客運中的主導地位。目前，我省出租汽車中很大部分是個體經營模式，不利于資源整合。城市公共客運的發(fā)展，應當確定規(guī)?；?、集約化的發(fā)展目標，更好地為人民群眾出行提供良好的服務。其次，明確鼓勵使用節(jié)能、環(huán)保型車輛以及先進技術?！督煌ú筷P于進一步加強交通行業(yè)節(jié)能減排工作的意見》 (交體法發(fā)［2007］242號)要求，“要充分利用各級交通主管部門現(xiàn)有的管理手段，在道路運輸、水路運輸、港口管理和交通工程管理的各個環(huán)節(jié)中增加對企業(yè)節(jié)能降耗扶持條件；在制(修)訂相關規(guī)章和政策時增加對企業(yè)節(jié)能方面的要求，以鼓勵和引導交通企業(yè)節(jié)能降耗。”鑒于國家這一政策，條例鼓勵城市公共客運使用節(jié)能、環(huán)保型車輛以及先進技術。這也是提高公共客運行業(yè)服務能力的要求。 第三，對上述事項進行鼓勵和引導的責任主體是城市人民政府。城市公共客運主管部門和管理機構應當積極研究相關鼓勵政策，報城市人民政府決定后實施。需要注意的是，制定政策的目的是鼓勵和引導，政府不能強制經營者規(guī)模化、集約化，最終要建立在經營者自愿和依法操作的基礎上。第四，授權城市公共客運主管部門制定城市公共客運服務規(guī)范。制定規(guī)范的目的是提高行業(yè)服務質量，因此，內容應當是與經營者和從業(yè)人員服務質量有關的行為規(guī)范，例如車輛的服務設施和標志的管理，車輛設置廣告的管理，服務流程和標準的管理，從業(yè)人員的舉止和著裝管理等行為規(guī)范。【原文】第七條對在城市公共客運工作中有突出貢獻的單位和個人，城市人民政府應當給予獎勵?！踞屃x】本條是對城市公共客運有突出貢獻的單位和個人實施獎勵的規(guī)定。 條例起草中考慮到城市公共客運是事關民生的重要行業(yè)方便快捷、經濟舒適、節(jié)能環(huán)保的公共客運服務。為了充分調動城市公共客運系統(tǒng)和社會各界參與城市公共客運事業(yè)建設的積極性和創(chuàng)造性，通過立法的形式，確立了城市人民政府應當對城市公共客運有突出貢獻的單位和個人實施獎勵的制度。城市人民政府應當根據(jù)本城市的實際情況，結合國家有關表彰獎勵的相關規(guī)定，制定具體的獎勵辦法，明確獎勵的原則、種類、條件、程序等。第二章 規(guī)劃與建設【原文】第八條城市人民政府應當根據(jù)當?shù)亟洕ㄔO、社會發(fā)展和人民生活需要編制城市公共汽電車客運專項規(guī)劃和出租汽車客運專項規(guī)劃并公布實施。專項規(guī)劃應當符合城市綜合交通體系專項規(guī)劃。 城市公共汽電車客運專項規(guī)劃應當確定城市公共汽電車客運發(fā)展目標、規(guī)模、優(yōu)先發(fā)展的政策與措施，與其他交通運輸方式的接泊，客運設施，線路及站點布局等；出租汽車客運專項規(guī)劃應當確定客運出租汽車投放數(shù)量、車型結構配置、服務場站、科技設施設備建設等。具體內容由省城市公共客運主管部門確定?！踞屃x】本條是關于城市公共汽電車和出租汽車專項規(guī)劃的編制和內容的規(guī)定。 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內容應當包括城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規(guī)劃等”。 城市總體規(guī)劃是具有綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性的規(guī)劃，是城市發(fā)展的基本依據(jù)，體現(xiàn)了公共政策的取向，決定著城市的發(fā)展方向。城市綜合交通體系規(guī)劃是統(tǒng)籌城市交通資源、交通環(huán)境與經濟社會發(fā)展需求關系，體現(xiàn)城市公共政策，引導城市經濟、社會發(fā)展和城市布局的重要專項規(guī)劃，是城市總體規(guī)劃的重要組成部分，主要包括對外交通系統(tǒng)規(guī)劃；道路系統(tǒng)規(guī)劃；公共交通系統(tǒng)規(guī)劃；步行系統(tǒng)規(guī)劃；自行車系統(tǒng)規(guī)劃；停車系統(tǒng)規(guī)