【正文】 第一章 行政和行政管理學(xué) 第一節(jié)行政管理學(xué)的對(duì)象、內(nèi)容和特點(diǎn) 一、什么是行政 (一 ) “行政 ”是行政管理學(xué)的基本概念 廣義上，把國(guó)家機(jī)關(guān)和非國(guó)家機(jī)關(guān)，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體乃至私人組織中的計(jì)劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動(dòng)，稱為行政；狹義上，認(rèn)為行政是政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動(dòng)。本課程主要是基于對(duì)后者的認(rèn)識(shí)而作如下界說(shuō)：行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。 （二）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國(guó)家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這 些政策的執(zhí)行相關(guān) ”。自是以后， “政治是國(guó)家意志的表達(dá) ”和 “行政是國(guó)家意志的執(zhí)行 ”就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點(diǎn)。政治和行政分離的理論是對(duì) 19世紀(jì) 80年代美國(guó)政府體制改革經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié)。 從馬克思主義的觀點(diǎn)看來(lái)，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。 (三 )管理與行政 管理是伴隨人類社會(huì)產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動(dòng)。國(guó)家產(chǎn)生以后，國(guó)家政務(wù)逐漸從混沌的社會(huì)事務(wù)中分離出來(lái)，并逐漸出現(xiàn)了以國(guó)家政務(wù)管理為主要職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)和集團(tuán)。但在國(guó)家的政 務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關(guān)系。 行政管理是面向社會(huì)、服務(wù)大眾的管理活動(dòng)。這種管理活動(dòng)首先和主要地是由在任何社會(huì)中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織 ——政府來(lái)承擔(dān)和完成的。從這一意義上說(shuō)，行政管理就是政府管理，行政管理學(xué)是研究政府的管理活動(dòng)及其規(guī)律的科學(xué)。 廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對(duì)公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供。 (四 )立法、司法和行政 西方國(guó)家把國(guó)家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、 法院和政府 “獨(dú)立 ”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。西方國(guó)家實(shí)行 “三權(quán)分立 ”制，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制，這都是依據(jù)各自國(guó)家的國(guó)情而采取的國(guó)家權(quán)力的組織形式。在承認(rèn)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國(guó)家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國(guó)家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。 二、行政管理學(xué)研究的對(duì)象、內(nèi)容和方法 (一 )行政管理學(xué)的研究對(duì)象 行政管理學(xué)是研究國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它包括如下的要點(diǎn)： ，即行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，行政管理主體是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。 、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。 。 、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。 行政管理學(xué)的研究對(duì)象從管理主體、客體、管理原則和根本任務(wù)等方面表現(xiàn)其矛盾的特殊性，這是行政管理學(xué)與其他學(xué)科相區(qū)別的重要根據(jù)。 行政管理學(xué)是綜合性的學(xué)科。它同許多學(xué)科，尤其是同政治 學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。 (二 )行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政管理學(xué)是由行政管理的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨行政管理實(shí)踐的發(fā)展而不斷地補(bǔ)充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨行政管理實(shí)踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，行政管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴(kuò)展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。基于對(duì)行政管理學(xué)研究對(duì)象的理解，行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容包括： 。 。 。 、提高公共服務(wù)的活動(dòng)過(guò)程。 ，必須獲得必不可少的保障。 ，其本身必須充滿活力和富有效率。 ，各種改革模式相繼出現(xiàn)。 8．現(xiàn)代高科技在行政管理過(guò)程中的廣泛運(yùn)用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學(xué)著力研究的重要內(nèi)容。 (三 )行政管理學(xué)的研究方法 研究 方法服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。行政管理學(xué)是具有鮮明的階級(jí)性和社會(huì)性、理論性和應(yīng)用性、獨(dú)立性和綜合性的學(xué)科。 行政管理學(xué)產(chǎn)生以來(lái)，西方學(xué)者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點(diǎn)的研究方法，例如演繹從研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動(dòng)態(tài)研究、從單科研究到跨學(xué)科研究，如此等等。 。 。 。 。 。 。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 一、行 政管理學(xué)在西方國(guó)家的興起 行政管理學(xué)誕生于美國(guó)。美國(guó)的學(xué)者和改革家對(duì)此作出了重要貢獻(xiàn)。 1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及 1926年懷特懷特 (Leonard D White 1891～ 1958)出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，對(duì)行政管理學(xué)的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立的重要學(xué)科。 （一）西方國(guó)家公共行政學(xué)的階段 有的學(xué)者把西方國(guó)家公共行政學(xué)劃分為三個(gè)階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為 1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為 1930年以后）；系統(tǒng)權(quán)變 的行政管理階段（大致期間為 1960年以后）。有的學(xué)者把它分為形成階段 ——傳統(tǒng)管理階段；成長(zhǎng)階段 ——科學(xué)階段；科學(xué)化階段 ——現(xiàn)代化管理時(shí)期。 （二）西方國(guó)家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件 行政管理學(xué)于 19世紀(jì)末萌芽到 20世紀(jì)初誕生于美國(guó)，是有歷史必然性的。 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動(dòng)的變化而言，主要有： ，由消極放任 “守夜人 ”變成積極干預(yù)社會(huì)生活的 “行政國(guó)家 ”。 圍擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊(duì)伍日益壯大；而 “功績(jī)制 ”的實(shí)施和 “政治中立 ”原則的確立，更促使行政成為 “非政治化 ”的管理領(lǐng)域。 ，妨礙了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 上述客觀條件，推動(dòng)了行政管理學(xué)產(chǎn)生于當(dāng)時(shí)的美國(guó)。因此，從這一意義上說(shuō)，行政管理學(xué)是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的著名代表。 同時(shí)，學(xué)科發(fā)展也為行政管理學(xué)能獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，提供了有利的條件。 二、西方行 政管理學(xué)的發(fā)展趨勢(shì) 行政管理學(xué)在西方各國(guó)的發(fā)展演變有如下情形：由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究；由靜態(tài)的研究到動(dòng)態(tài)的研究；由以事為中心的研究，到以人為中心的研究；由法規(guī)的研究到行為的研究；由機(jī)械的效率觀到社會(huì)的效率觀；由單科的研究到科際的研究等。發(fā)展趨勢(shì)表現(xiàn)為： (一 )研究領(lǐng)域的拓寬和加深 (二 )研究?jī)?nèi)容和研究方法更結(jié)合實(shí)際 (三 )不同學(xué)派之間的爭(zhēng)鳴和交流 三、行政管理學(xué)在中國(guó)的重建和發(fā)展 行政管理學(xué)在中國(guó)的傳播和研究，始于 20世紀(jì) 30年代前后。但在當(dāng)時(shí) 的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響，也未造成學(xué)科研究的強(qiáng)勢(shì)；雖是新生學(xué)科，但發(fā)育不全，步履維艱。 20世紀(jì) 50年代初，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識(shí)上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。 黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)始了社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地?cái)[在人們的面前，也因此而推動(dòng)人們對(duì)行政管理學(xué)的重新認(rèn)識(shí)。 1984年 8月，國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部召開(kāi)了新中國(guó)建國(guó)以來(lái)由政府主持的第一個(gè)研究行政管理學(xué)的會(huì)議——“行政 科學(xué)研討會(huì) ”。會(huì)議從理論和實(shí)踐上探討了開(kāi)展行政學(xué)研究的必要性，提出建立中國(guó)特色的行政管理科學(xué)體系的任務(wù)及發(fā)展中國(guó)行政學(xué)應(yīng)遵循的基本原則。這次研討會(huì)的成功，標(biāo)志著行政管理學(xué)在我國(guó)的重建，并成為它進(jìn)一步發(fā)展的新起點(diǎn)。 在往后的 20多年里，我國(guó)行政管理學(xué)在恢復(fù)重建的同時(shí)獲得迅速和健康的發(fā)展。 第三節(jié) 建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的行政管理學(xué) 一、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理學(xué)的深厚基礎(chǔ) (一 )行政管理的二重性 行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學(xué)性和階級(jí)性。雖然這兩種屬性互相 滲透，但區(qū)別還是存在的。 (二 )豐富的歷史遺產(chǎn) 現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。中國(guó)古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。 (三 ) 當(dāng)代的行政實(shí)踐 半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的行政管理實(shí)踐與社會(huì)主義建設(shè)的偉大實(shí)踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國(guó)行政管理學(xué)理論創(chuàng)造的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和取之不竭的源泉。 二、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理學(xué)的主要原則 (一 )堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和 “三個(gè)代表 ”重要思想 (二 )緊密圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的行政體制改革 (三 )加強(qiáng)與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合 四）強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，推動(dòng)學(xué)科建設(shè)的創(chuàng)新進(jìn)程 第二章 行 政 環(huán) 境 第一節(jié) 行政環(huán)境及其對(duì)于行政管理的必要性 一、行政環(huán)境問(wèn)題的提出 行政環(huán)境問(wèn)題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)分析行政環(huán)境的特點(diǎn)和作用。 (一 )行政生態(tài)學(xué)的興起 生態(tài)學(xué)形成于 19世紀(jì) 末和 20世紀(jì)初。 20世紀(jì) 50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的普遍關(guān)注和高度重視。拯救環(huán)境的強(qiáng)烈呼聲促進(jìn)生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。行政生態(tài)學(xué)正是在這一背景下興起和發(fā)展的。 1947年，美國(guó)學(xué)者約翰高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問(wèn)題。 1957年和 1961年，利格斯弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學(xué)》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會(huì)背景、文化背景、意識(shí)形態(tài)背景 等聯(lián)系起來(lái)考察，并從行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式： (1)融合型即農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式； (2)棱柱型即過(guò)渡社會(huì)的行政模式； (3)衍射型即工業(yè)社會(huì)的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思想，開(kāi)創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個(gè)新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動(dòng)家越來(lái)越廣泛的關(guān)注。從 20世紀(jì) 80年代開(kāi)始，我國(guó)行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際出版了一批有影響的論著。 (二 )行政環(huán)境的基本含義 行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總 和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無(wú)形的；有自然界的、社會(huì)界的。 就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。 二、行政環(huán)境的理論依據(jù) (一 )環(huán)境的改變和人的活動(dòng)在實(shí)踐基礎(chǔ)上的一致 行政系統(tǒng)和行政環(huán)境的關(guān)系也可得出如下結(jié)論： (1)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運(yùn)行和發(fā)揮作用。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動(dòng)方式也必須隨之改變。 (2)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對(duì)象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)功能有效發(fā) 揮的結(jié)果。 (3)行政系統(tǒng)的活動(dòng)和行政環(huán)境的改變，只能在實(shí)踐中取得一致。行政系統(tǒng)活動(dòng)主要是執(zhí)行國(guó)家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過(guò)實(shí)踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。而行政環(huán)境也只有通過(guò)實(shí)踐才能得到改造。離開(kāi)實(shí)踐，行政系統(tǒng)的運(yùn)作就陷于空談而不能產(chǎn)生實(shí)際成果，行政環(huán)境也得不到自覺(jué)改造。 (二 )經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)政治上層建筑的制約作用 行政管理制度屬政治上層建筑。作為社會(huì)的總代表，它具有凌駕于社會(huì)之上的權(quán)力，但不能脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而起作用，不能不受以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為核心的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支配和制約。主要 表現(xiàn)是： (1)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在； (2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命； (3)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。 (三 )上層建筑其他方面對(duì)行政系統(tǒng)的作用 上層建筑是一個(gè)復(fù)雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊(duì)、法院、監(jiān)獄等物質(zhì)設(shè)施，還包括政治、法律、宗教、藝術(shù)、哲學(xué)等各種觀念形態(tài)。它們以經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。 三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強(qiáng) 行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。古代如此，現(xiàn)代也 是這樣。但從歷史發(fā)展過(guò)程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強(qiáng)和日益緊密的趨勢(shì)。 第二節(jié) 行政環(huán)境與行政管理的相互作用 一、行政管理與行政環(huán)境的平衡 (一 )行政管理與行政環(huán)境平衡的必要性 平衡是矛盾統(tǒng)一的表現(xiàn)，是事物存在的必要條件。平衡是相對(duì)的、暫時(shí)的，而不平衡是絕對(duì)的、永恒的。矛盾雙方的對(duì)立和斗爭(zhēng)，破壞了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，從而開(kāi)始另一個(gè)矛盾過(guò)程。不平衡和平衡，循環(huán)往復(fù)、以至無(wú)窮，這是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，也是行政管理與行政環(huán)境相互關(guān)系的必然過(guò)程 。 (二 )行政管理和行政環(huán)境平衡的主要特點(diǎn) 。 。 。 二、行政管理與行政環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容 行政管理和行政環(huán)境之間雖也有自然形態(tài)的物質(zhì)、能量和信息的交流，但主要地