【正文】 信訪機(jī)制改革的成敗。鑒于文章篇幅有限，本文將重點(diǎn)圍繞與訴訪分離機(jī)制緊密相關(guān)的訴訟導(dǎo)入機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制、信訪導(dǎo)出機(jī)制、終結(jié)退出機(jī)制進(jìn)行討論，其他配套措施不做過(guò)多涉及。一、訴訪不分的成因分析（一）社會(huì)文化背景的影響千百年來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)文化秉承“以和為貴”的觀念，民眾有著較為普遍的“恥訟”、“厭訟”情緒，認(rèn)為法律就是懲罰和約束自己自由的工具。在遇到矛盾糾紛時(shí)，不會(huì)積極通過(guò)法律程序定紛止?fàn)?，甚至極力規(guī)避法律調(diào)整，轉(zhuǎn)而求助于“上訪鳴冤”、“請(qǐng)求父母官為民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信訪不信法”的觀念。本該通過(guò)正常訴訟途徑解決的問(wèn)題，選擇非正常上訪，上訪引發(fā)矛盾糾紛又尋求訴訟解決，訴訟結(jié)果無(wú)法滿足自身期待時(shí)又試圖通過(guò)信訪行為向司法機(jī)關(guān)施壓，形成了“訴”、“訪”交織，矛盾不斷聚集的惡性循環(huán)。（二）司法救濟(jì)的有限性司法救濟(jì)是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力調(diào)整社會(huì)關(guān)系，并強(qiáng)制相關(guān)當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種救濟(jì)手段，是具有終局效力的救濟(jì)方式。因此，為了防止司法機(jī)關(guān)在行使國(guó)家公權(quán)力的過(guò)程中濫用權(quán)力，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)安全，法律為司法機(jī)關(guān)的行為設(shè)定了明確的框架，超出框架的行為被認(rèn)為違法。這就導(dǎo)致了司法救濟(jì)具有相對(duì)性，不可能絕對(duì)地、不受限制地保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益?！笆馨阜秶木窒扌浴⒃V訟時(shí)效的機(jī)械性、訴訟活動(dòng)的有償性、訴訟程序的復(fù)雜性、裁判公正的相對(duì)性、權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有限性決定了當(dāng)事人的司法救濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”，司法救濟(jì)的有限性使越來(lái)越多的權(quán)利人選擇信訪途徑來(lái)表達(dá)訴求，以期獲得更為可觀的補(bǔ)償。特別是個(gè)別信訪人在訴訟過(guò)程中進(jìn)行惡意信訪，在訴訟程序內(nèi)，不積極應(yīng)訴，反而亂發(fā)“舉報(bào)信”、“控告信”，以此拖延訴訟，干擾正常訴訟秩序，借助外力向?qū)徟谢顒?dòng)施壓。（三）申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)保障不力現(xiàn)行法律對(duì)于申訴主體、申訴時(shí)間、申訴理由等諸多方面毫無(wú)限制，導(dǎo)致訴訟秩序混亂。不僅在信訪申訴上具有錯(cuò)誤的導(dǎo)向作用，更易導(dǎo)致當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)處于空置狀態(tài)?！氨緫?yīng)具有訴權(quán)地位的當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利淹沒(méi)在傳統(tǒng)的職權(quán)監(jiān)督的色彩中，弱化了其作為當(dāng)事人訴權(quán)所應(yīng)具有的法律地位”。申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利不能現(xiàn)實(shí)的依法行使，申請(qǐng)?jiān)賹彽那啦粔驎惩ê鸵?guī)范，導(dǎo)致許多當(dāng)事人無(wú)奈之下只好選擇信訪來(lái)表達(dá)、實(shí)現(xiàn)訴求。二、訴訪分離機(jī)制概述訴訟與信訪，二者交集在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，但分屬于不同的糾紛解決方式。既有共同的存在價(jià)值，又有彼此分離的可行性和必要性?！霸V訪分離，不是機(jī)械分離，而是辯證分離，實(shí)質(zhì)上是理念之合與程序之分的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前，在構(gòu)建訴訪分離工作機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)做到既訴訪分離、又訴訪相濟(jì)，這是方向問(wèn)題，也是方法問(wèn)題。訴訪分離工作機(jī)制不僅要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單的分，更要實(shí)現(xiàn)辯證的合，無(wú)論是進(jìn)入訴的訪，還是形成訪的訴，不能僅看是否規(guī)范了受理程序，是否確保了程序公正，更要看是否最終解決了實(shí)際問(wèn)題，是否實(shí)現(xiàn)了兩種權(quán)利救濟(jì)途徑的殊途同歸”。有學(xué)者指出，訴訪分離機(jī)制的內(nèi)涵包括“三個(gè)要素”，外延包括“三項(xiàng)機(jī)制”。（一）內(nèi)涵――三個(gè)要素“三個(gè)要素”指載體要素、邏輯要素、處置要素。載體要素包含了資源調(diào)配與制度構(gòu)建，資源調(diào)配是指解決涉訴信訪問(wèn)題的各種程序、責(zé)權(quán)、組織的調(diào)整和配置，制度構(gòu)建是指與資源調(diào)配相適應(yīng)的各種操作技術(shù)的規(guī)則化；邏輯要素是指訴與訪之間有一種牽連的邏輯關(guān)系，訴是訪的所經(jīng)階段，訪是訴的當(dāng)然結(jié)果，這種牽連關(guān)系決定了訴訪分離機(jī)制構(gòu)建的方向；處置要素是指訴與訪在處置方式上有本質(zhì)區(qū)別，訴有嚴(yán)格的程序保障，司法機(jī)關(guān)在任何一個(gè)階段都有嚴(yán)格依照法定程序辦事，訪不具有如此嚴(yán)格的程序限制，主要依靠的是教育息訴，這就決定了涉及訪的制度必然成為訴訪分離機(jī)制中最難以執(zhí)行的部分。（二）外延――三項(xiàng)機(jī)制“三項(xiàng)機(jī)制”是指受訴機(jī)制、息訪機(jī)制和穩(wěn)控機(jī)制。現(xiàn)有制度構(gòu)建往往圍繞受訴機(jī)制進(jìn)行，明晰哪些訴求能夠?qū)朐V訟程序，哪些訴求需要導(dǎo)出，引入信訪程序；對(duì)于息訪機(jī)制與穩(wěn)控機(jī)制關(guān)注較少，息訪機(jī)制的主體呈現(xiàn)多元化的特征，不僅包含司法機(jī)關(guān)，也包括各級(jí)黨委、政府和基層組織。各主體遵循屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、主管負(fù)責(zé)等基本原則，通過(guò)責(zé)權(quán)分配，互相配合開(kāi)展工作。穩(wěn)控機(jī)制涉及的主要是非正常訪事件的防范與控制，一般而言，主要是各級(jí)地方政府及各類基層組織。構(gòu)建訴訪分離機(jī)制的前提在于明確訴訪分離的價(jià)值目標(biāo)與功能定位。有學(xué)者指出，訴訪分離應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)，一是有效疏導(dǎo)，二是合理抑制，這一定位為訴訪分離機(jī)制的完善提供了整體思路。三、訴訪分離機(jī)制的規(guī)范基礎(chǔ)為深入貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神，最高人民檢察院于2014年8月28日出臺(tái)了三個(gè)配套辦法，即《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》。北京市人民檢察院也先后出臺(tái)了《北京市人民檢察院關(guān)于推進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》和《北京市檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合接訪工作規(guī)定》，規(guī)定了訴訪分離的具體做法，明確了涉法涉訴信訪案件辦理的具體標(biāo)準(zhǔn)，建立案件承辦部門和控申部門聯(lián)合接訪、聯(lián)合答復(fù)的矛盾糾紛化解雙責(zé)機(jī)制和涉檢信訪案件共同息訴機(jī)制。可以說(shuō)，涉法涉訴信訪工作改革思路已十分明確，配套機(jī)制也逐步健全。當(dāng)下的主要任務(wù)在于，通過(guò)司法實(shí)踐，特別是基層司法實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并進(jìn)行總結(jié)、提煉，以不斷完善相關(guān)工作制度。就涉法涉訴信訪機(jī)制改革現(xiàn)狀來(lái)看，最大的癥結(jié)仍在于訴訪分離難以真正實(shí)現(xiàn)。訴訪不分，涉法涉訴信訪機(jī)制改革就失去了前提和基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，針對(duì)訴訪分離機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定的規(guī)范性文件主要有兩個(gè)，一是最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），二是北京市人民檢察院出臺(tái)的《北京市人民檢察院關(guān)于推進(jìn)依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）。二者在整體思路及具體操作上體現(xiàn)了高度一致的特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)這兩份文件的梳理，可以大致明確訴訪分離機(jī)制的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路：、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的普通信訪事項(xiàng)，根據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，將材料轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)。、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)，依法可以通過(guò)法律程序解決的控告、申訴，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)或者本院有關(guān)部門；屬于公安機(jī)關(guān)、人民法院或者其他機(jī)關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。，訴訟參與人提出控告或者申訴，但是法律未規(guī)定相應(yīng)救濟(jì)途徑的，應(yīng)及時(shí)移送本院案件承辦部門，承辦部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)依法按程序辦理，并做好當(dāng)事人等訴訟參與人的解釋說(shuō)明工作。、申訴已經(jīng)最高人民檢察院或者省級(jí)人民檢察院決定終結(jié)的，各級(jí)人民檢察院不予受理。按照中央和最高人民檢察院相關(guān)規(guī)定，移交當(dāng)?shù)攸h委、政府有關(guān)部門及其基層組織，落實(shí)教育幫扶、矛盾化解責(zé)任。此外，訴訪分離還有如下配套機(jī)制：。在訴與訪的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，以上兩個(gè)規(guī)范性文件同時(shí)進(jìn)行了回避。高檢院《實(shí)施辦法》沒(méi)有對(duì)“訪”進(jìn)行解釋，北京市檢院《實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)于“訪”，進(jìn)行了這樣的定義：“訴訪分離中的‘訪’，是指信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢、拒絕行使或者喪失，仍然對(duì)人民檢察院做出的決定不服，通過(guò)來(lái)信來(lái)訪形式，向有關(guān)部門表達(dá)意愿，反映與案件決定、裁判有關(guān)的問(wèn)題和事項(xiàng)”。二者均沒(méi)有對(duì)“訴”進(jìn)行定義，而是選擇了對(duì)應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入法律程序的申訴或者控告進(jìn)行一一列舉。四、司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題無(wú)論從頂層設(shè)計(jì)還是從具體規(guī)范上來(lái)看，可以說(shuō)訴訪分離機(jī)制構(gòu)建相對(duì)完備，規(guī)范體系已基本形成，但是，涉法涉訴信訪機(jī)制改革試點(diǎn)一年多以來(lái)，實(shí)踐中依然發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題，導(dǎo)致訴訪分離難以真正實(shí)現(xiàn)。（一）訴訪分離缺少明確標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)有文件規(guī)定，“訴”與“訪”之間沒(méi)有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是采取一一列舉的形式，將檢察機(jī)關(guān)實(shí)際工作中最為常見(jiàn)的信訪形式予以羅列，做出了明確、具體、剛性的規(guī)定，以促進(jìn)訴訪分離工作規(guī)范化開(kāi)展。但實(shí)際工作中遇到的情況往往更為復(fù)雜多變，執(zhí)法辦案中遇到的很多問(wèn)題無(wú)法與文件規(guī)定一一對(duì)號(hào)入座，致使實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)案內(nèi)案外訴求一并處理、信訪事項(xiàng)反復(fù)處理等現(xiàn)象。訴訪分離缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐難以適從，工作存在一定隨意性。（二）信訪線索導(dǎo)出途徑不暢涉法涉訴信訪機(jī)制改革推行以來(lái)，導(dǎo)入檢察機(jī)關(guān)的案件量逐步上升，但與此相反，檢察機(jī)關(guān)導(dǎo)出信訪案件量逐步下降。信訪案件導(dǎo)出過(guò)程中，逐漸暴露出途徑不暢、有關(guān)單位拒絕接收等一系列問(wèn)題。可見(jiàn)，隨著改革深入，“訴”的概念已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，但對(duì)“訪”的認(rèn)識(shí)和處理尚不明確。（三）導(dǎo)入訴訟程序不暢由于職能交叉，對(duì)于需要導(dǎo)入訴訟程序的舉報(bào)、申訴或者控告，司法機(jī)關(guān)之間存在管轄爭(zhēng)議，檢察機(jī)