【正文】 實等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，要求在年內(nèi)全面建立農(nóng)村低保制度并保證低保金按時足額發(fā)放到戶。8月2日，財政部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村最低生活保障資金管理有關(guān)通知》，并首次下?lián)苤醒胴斦?0億元補助資金。組織開展一系列政策宣傳、業(yè)務培訓活動，積極指導、推動各地建立和完善農(nóng)村低保制度。這標志著農(nóng)村最低生活保障已完成試點探索過程，進入了全面推進的新階段，就此揭開了繼城市最低生活保障后新一次“為民解困”行動的序幕。農(nóng)村最低生活保障制度，是指政府對家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村常住戶口居民實行救助的制度。為進一步完善社會救助體系，維護和保障農(nóng)村居民的基本生活權(quán)益，推進我省全面建設(shè)小康社會步伐，各地各有關(guān)部門要高度重視農(nóng)村低保工作，切實加強領(lǐng)導，采取有效措施，確保2005年年底前各市、縣基本建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。我縣農(nóng)村低保制度是在2005年11月開始實施的。由最初的不成熟，到現(xiàn)在逐步完善。毫無疑問，13年來，最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進、完善和規(guī)范化建設(shè)，在城市低保制度發(fā)展的同時，農(nóng)村低保制度和社會救助體系也有很大的發(fā)展。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。在上個世紀90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。1996年民政部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》中明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標準進行差額補助的制度”。同時，在這個文件中，也確立了“保障資金由當?shù)馗骷壺斦痛寮w分擔”的籌資原則。此時，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”的政策設(shè)想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，%，支出的低保資金為8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對特困農(nóng)民人口進行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財政支持。但是，遺憾的是，2003年召開的國務院常務會議并未通過針對農(nóng)村低保的新政策。此后，針對不同的地區(qū)、不同的對象，農(nóng)村低保制度和社會救助體系有了不同的“說法”：其一是北京、上海、浙江、廣東、福建、江蘇、天津、遼寧等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），正以實施農(nóng)村最低生活保障制度為主，探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。目前領(lǐng)到低保證的有將近440萬人。其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實施特困戶救助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領(lǐng)取低保證的和中西部23省份領(lǐng)取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%。另外，全國還有255萬“三無老人”得到了“五保”供養(yǎng)，其中有50余萬老人在24000多所各類敬老院中安享晚年。在中共中央、國務院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》的有關(guān)精神的推動下，2003年，中央投入 3億元支持中西部地區(qū)實施農(nóng)村醫(yī)療救助。因此，民政部會同其他有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，財政部、民政部聯(lián)合出臺了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前，全國已有24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺了實施辦法，943個縣（市）實施了醫(yī)療救助，492萬困難群眾得到了實惠。二．最低生活保障制度的現(xiàn)狀近13年來，最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進、完善和規(guī)范化建設(shè)，已經(jīng)有了長足的進步，在中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用也是有目共睹。然而，從某種意義上說，所有的社會政策都是“雙刃劍”，優(yōu)點與缺陷猶如一個錢幣的兩面。作為一項政策工具，隨著我們對低保制度 國際上稱為社會救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來越深刻，我們對這項制度的運用也就能越來越得心應手。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時，我們可以清醒地從這項制度的優(yōu)點和缺陷兩個方面來進行分析與評估。最低生活保障制度的優(yōu)點是：能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。低保制度的這個優(yōu)點幾乎是與生俱來的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟調(diào)查”的特點。這項制度設(shè)計了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾堈哌M行資格審查，直到確認其“確有需要”，亦即確認申請者確實因為收入過低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準，在這個前提下政府有關(guān)部門才能動用納稅人的錢來對其施救。同時，在受助者領(lǐng)取救助金的整個過程中，政府有關(guān)部門會對其進行持續(xù)的追蹤調(diào)查。一旦其收入超過救助標準，救助即告一段落。正因為有了這樣嚴格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。最低生活保障制度的缺陷 最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點一樣，也是顯而易見的。主要表現(xiàn)在三個方面：1．低保制度并不能幫助低保對象脫貧在國際上，低保制度或社會救助制度還有一個別稱，亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標都是“維持”受助者最起碼的生活水準。從這一點上說，這項制度本身是“被動的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。從中國的實踐看，當城市居民最低生活保障制度的救助對象2002年突破了2000萬大關(guān)后；2003年再度上升，達到2247萬；2004年略有下降，2201萬；2005年上半年再度小幅下降，則為2182萬?？梢灶A計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在20002200萬人之間。2．低保制度需要大量的人工成本 因為低保制度或社會救助制度都需要對申請者進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。在受助者享受低保金期間，還要對其進行追蹤調(diào)查，以確認其在此期間沒有因為從其他途徑獲得收入。一旦超過法定標準，就必須取消其受助資格。以上這些法定程序的進行，都需要大量的人工。從中國的實踐看，在城市低保制度的實施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中 “橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會，動員起至少3050萬人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊伍，所以只花費了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機器”運轉(zhuǎn)起來。在城市社區(qū)中，居委會與社區(qū)居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實施必要的信息非常有利。但與此同時，這種“零距離”接觸也導致了兩個的居委會干部不利的因素：一曰 “優(yōu)親厚友”，二曰“身家性命受到威脅”。3．低保制度容易同時 受到來自兩個方面的攻擊低保制度的最初的設(shè)計應該是針對沒有勞動能力的人的，對于這些處于絕對弱勢地位的社會群體，出于人道主義的思想和互助互濟的傳統(tǒng)的社會救助在社會上比較容易取得一致的看法。但是，當失業(yè)者 他們是有勞動能力但沒有就業(yè)機會的人 也獲準享受同樣待遇時，問題就變得復雜起來。因為低保制度“養(yǎng)活窮人”的錢實際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感；而另一部分人