【正文】 國公務員薪酬制度的介紹和評述都能按一致的方式和理念進行。 ? 借助資深顧問對每一國家進行重點研究。我們的顧問大部分為有關國家的離任高級官員，對該國公務員薪酬制度的發(fā)展有深入認識，而且與該國政府現(xiàn)任高層官員保持接觸，因而可迅速取得有關資料和觀點。 ? 對香港公務員的薪酬安排、其歷史背景和主導其發(fā)展的一些特別考慮因素進行研究。盡管就本研究的工作范圍而言，我們無需對香港公務員 薪酬制度作出評論，但若能了解其實際運作及其發(fā)展原因，對于我們按照香港的實際情況評估海外國家有哪些可資借鑒的經(jīng)驗和發(fā)展，將有重要的參考作用。 ? 與專責小組緊密合作，確保本研究能以最有效和最切合所需的方式滿足其檢討工作的要求 本研究所探討的海外國家 25. 本節(jié)旨在向讀者扼要介紹上述各國的政府體制及其公務員制度。如欲進一步了解有關細節(jié)，可參考附錄 A 至 E內的各國個案概覽。 個案國家介紹 26. 專責小組指定本研究以澳洲、新加坡和英國作為比較對象，普華永道咨詢則建議把加 拿大、新西蘭也列作比較對象。這些國家之所以被視作本研究的比較對象，主要出于以下的考慮因素： ? 政府體制和管治模式 上述各國的政府制度都直接或間接地以英國的「西敏寺」模式作為其歷史根源 ? 專業(yè)的公務員隊伍 上述各國都有一支專業(yè)而且以常額編制的公務員隊伍，很多公務員都把本身工作視作終身職業(yè) ? 公營部門改革計劃 過去 20 余年上述各國都在推行大規(guī)模的公營部門改革，而且現(xiàn)時仍把其作為當前的重要課題 ? 價值觀 上述各國公務員隊伍均有其共同的價值觀：廉潔正直，不偏不倚地為人民提供服務；而且在大部分個案內，政治中立是公務員的一個重要價值觀。 27. 正如范圍廣泛的公營部門改革的背景和性質，以及公務員的現(xiàn)行薪酬及獎勵措施，對本研究都有 非常重要的意義，政府體制也是本研究的一個重要環(huán)節(jié)。 政府體制 28. 這五個國家展示了一組不同的政府體制。相對于其它國家而言，新加坡政府采用集權和單一的管治模式，而英國、加拿大和澳洲則各有三層職責各異的政府架構。 新西蘭處于新加坡與英、加、澳之間。這些不同的政府體制使我們難 以對香港和這些國家進行直接的比較。 改革計劃 29. 這五個國家的公營部門長遠改革計劃有不少可資借鑒的經(jīng)驗。有些國家（如新西蘭）推行較激進的改革，其它國家（如加拿大）則推行漸進式的改革。但所有國家的公營部門改革都或多或少地具有一些共同的范疇： ? 重組和重新界定公務員隊伍的核心職能，逐步把職責下放予一些自治性機構和其它政府層面 ? 致力提高公務員隊伍的服務質數(shù)、效率和成效 ? 加強私人機構對公共服務的參與程度，引入市場競爭作為改革動力 ? 發(fā)展以客為本的服務文化（包括多項電子政府計劃） ? 加強財務規(guī)劃、財務管理和控制的成效， 重把財務管理的職能下放予個別機構和管理人員 ? 培養(yǎng)績效文化以加強公務員隊伍的透明度以及集體和個人的問責精神 ? 重全面改革人力資源管理政策和實務，鼓勵公務員提升表現(xiàn)，致力吸納、留用和激勵優(yōu)秀員工。 30. 我們必須明白這些范疇在影響以及（在某些情況下）支持各國公務員薪酬及職級改革方面，均有重要的作用。 可資借鑒的經(jīng)驗與良 好措施：研究個案摘要 English version 回目錄 31. 本節(jié)摘錄我們的主要研究成果，并探討這些研究成果對香港公務員 隊伍有何重要啟示。我們會先重點介紹一些可資借鑒的經(jīng)驗，然后再深入探討我們在上文所說的五個范疇內所取得的主要研究成果。 研究個案中可資借鑒的經(jīng)驗 32. 這些海外研究成果的一個最可注意的地方，就是作為我們研究對象的五個海外國家都推行了一連串薪酬及職級改革。除了加拿大仍在處理一些重大的改革問題外，其它國家均已在過去十多年大大改變了本身的薪酬和職級安排。這些國家的政府一般認為這些改革與公營部門管理方面的其它改善措施，對公務員隊伍的整體表現(xiàn)有重要的正面影響，例如：加強資源管理的靈活性和成效，提高效率和 服務質素；加強透明度和問責性；精簡公務員隊伍的規(guī)模，減省其薪酬開支；協(xié)助公務員隊伍培養(yǎng)「以客為本」的績效文化。 33. 這些海外個案有何可資借鑒的重要經(jīng)驗？我們認為第 一 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 薪酬與職級的改革在實施過程中，不可也不應脫離公務員制度的整體改革 。作為本報告探討對象的五個國家內，薪酬與職級的改革在定位和推行上都被視作人力資源管理改革的一個重要環(huán)節(jié)。同樣，人力資源管理改革在推行上也被視作公營部門改革的一個重要部分。 34. 具體而言，以下是一個可資借鑒的明確經(jīng)驗：薪酬與職級改革成功與否 取決于其它領域內一系列相輔相成的改革，例如： ? 把人力資源管理職責下放予個別部門和機構，以便他們可有效管理各自的員工 ? 下放財務管理和監(jiān)控職責，以便高層人員可有效管理資源從而爭取較佳成效 ? 設立輔助性的績效評核和管理架構，以確保薪酬和職級改革能以公平而一致的方式進行。 35. 同樣，這五個國家似乎都總結出一個道理（姑且不論這一道理是對或錯）：若然沒有一個以提高靈活性和強調績效表現(xiàn)為宗旨的薪酬及職級政策從旁配合，公營部門的改革便無法 完全推行。 36. 第 二 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 要有長遠的目光才可成功推行薪酬及職級改革 。這五個國家的政府由于面對一系列內外壓力（經(jīng)濟衰退，通脹惡化，公務員隊伍被指欠缺效率，工會權力的壯大令人關注等等），都不約而同地在80 年代中或 80 年代末 手推行公務員制度改革。各國政府推行了一系列涉及薪酬和職級政策所有主要范疇的改革。但就我們所知，這五個國家在推行有關改革時并沒有依循一個總體計劃或藍圖。相反，各國政府只制定了一些廣泛的施政方針，然后逐步作出改動及推行改革，因而每一階段的改革都是建基于上一階段改 革的經(jīng)驗和教訓之上。 37. 這方面的成功因素似包括以下各項： ? 無論在政治層面或公務員上層架構的層面，政府高層必須對改革作出持續(xù)的承諾和支持。 ? 分階段按步就班地（而非急進地）推行改革。唯一例外是新西蘭：新西蘭在 90 年代初彌漫 危機意識，因而開展了一系列影響深遠的改革；最近其中一些較為激進的改革措施由于其推行成效備受關注，因而不少舊有措施都回復原貌。 ? 借助試點研究試驗各種建議方案后才加以廣泛推行，藉此減低風險，協(xié)助培養(yǎng)公務員隊 伍的變革能力。 38. 第 三 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 必須取得關鍵人士對改革的認同和承諾，這對于改革的成敗起 相當重要的作用 。上述各國在這方面所采用的方針包括： ? 及早向所有關鍵人士（尤其是公務員隊伍內的管理人員和一般員工）征詢意見。 ? 采取措施培養(yǎng)公務員隊伍內的變革能力和相關經(jīng)驗。海外國家的政府在改革初期常常尋求外界協(xié)助，以便為改革項目提供所需的專業(yè)知識和資源；同時也會致力使這方面的知識逐步傳授予公務員，以培養(yǎng)其變革能力及其對改革的承諾。 ? 就個別國家而言，初期容許有關員工或部門以自愿方式推行改革。以澳洲為例，個別部門可自行決定是否改變其薪酬和職級制度。事實上，不少部門初期只沿用一些舊有的中央政策和規(guī)則，其后加以檢討和修訂，使其更能切合部門本身的特定需求。 39. 第 四 個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 薪酬及職級改革的成功推行，實有賴政府投入較多的資源 。上述各國在以下領域均投放了較多的資源： ? 員工培訓及技能發(fā)展（尤其是績效管理技能的培訓） ? 通訊及公關 ? 推行范圍 較廣的變革管理，以協(xié)助雇主克服員工對變革的抗拒，改變員工的「理念體系」，促進績效文化的發(fā)展 ? 資助新舊制度更替所涉及的額外開支。 40. 第 五 個也是最后一個可資借鑒的經(jīng)驗，就是 因應公務員制度改革而對薪酬及職級安排所作出的大規(guī)模變動，對公務員而言，難免有得有失 。上述各國在推行富于實效的薪金改革時常遇到一些難題及挫折，例如： ? 克服公務員及其代表對任何改變現(xiàn)狀的措施所產(chǎn)生的強烈抗拒 ? 部分員工有感工作不再安穩(wěn)、薪金遞增不再理所當然，變 得士氣低落（雖然也有員工認為這類改革可為其帶來裨益） ? 缺乏經(jīng)費因而無法全力支持新措施的推行（例如：為鼓勵員工提升表現(xiàn)而發(fā)放的區(qū)別性績效獎金） ? 由于某些國家（例如英國）已把議薪職能的權力下放至個別部門，使公務員隊伍的團結性和文化凝聚力受到?jīng)_擊。尤其是部門各自厘定其薪金水平和職級安排，各部門公務員（最高層的公務員除外）能否簡便快捷地重新調度和配置，已成為當前的一個重要課題。 41. 在介紹了一系列可資借鑒的經(jīng)驗后，本節(jié)將于下文進一步討論我們的研究成果。為 方便讀者 見，我們會按照上文所提到的五個重點范疇進行論述 。 普遍采用的薪酬政策、薪酬結構和薪酬制度 42. 盡管上述各國在某程度上有共同的歷史和文化淵源，但卻各自發(fā)展出甚為不同的薪酬政策和制度以配合本身的特定需要。有必要指出這些政策由面世至今，為配合不同因素的出現(xiàn)（例如：招聘及留用人手方面的困難，勞工市場及經(jīng)濟的整體發(fā)展趨勢，當前的政治取向以及優(yōu)先處理的課題）而經(jīng)歷多番轉變。舉例說，英國和新西蘭已毅然放棄以往將公務員的正規(guī)薪酬與私人機構掛 的政策，轉而按財務負擔能力發(fā)放足以招聘、留用和激勵合適員工的薪酬。不過，除了這些差別外，我們也看到各國在這方面的一些重要的共同課題，下文將逐一加以介紹。 薪酬決策和管理職能的下放 43. 上述各國（事實上也有不少其它國家）在公務員薪酬改革方面的一個關鍵而長遠的課題，就是如何進一步下放薪酬決策及管理職能，藉此提高公務員的靈活性、問責性以及整體表現(xiàn)和效率。相對于其它國家而言，澳洲、新西蘭和英國推行較為激進的改革：這些國家已在相當程度上淘汰了以往全國性的議薪安排，轉而根據(jù)由政府統(tǒng)一制定的準則和指引，把大部分薪酬職能下放予個別機構和部門。新加坡和加拿大保留了一 些較為集權化的制度，但兩國也給予個別部門和機構一定程度的自主和靈活性。 44. 在這種發(fā)展趨勢中有一重要例外，這就是高級公務員的薪酬安排。上述各國皆繼續(xù)由中央統(tǒng)一管理大部分或全體高級公務員的薪酬事宜和整體人力資源管理事宜。有意見認為這種方法能有效控制公營部門的薪酬開支，可確保個別部門及機構的最高層人員的自由流動和凝聚力?，F(xiàn)時香港公務員隊伍內首長級人員的薪酬與人力資源管理安排，跟上述國家的有關安排有一些共通之處，但并非完全相同。 公務員隊伍作為優(yōu)秀雇主的重要性 45. 上述各國的政府都認為公務 員隊伍作為優(yōu)秀雇主，必須在某些領域（如平等機會）帶頭樹立榜樣。因此在上述國家內，公務員隊伍都被視作某些領域（例如：平等機會政策，雇員培訓發(fā)展，以績效考核為基礎的任用和晉升政策等等）的典范。這些政策對薪酬政策和結構都有一定影響。