6小城鎮(zhèn)及農(nóng)村關(guān)于土地問題的自查報(bào)告_-閱讀頁
2024-09-21 13:52本頁面
【正文】 地規(guī)模并大有掀起新的圈地?zé)釀蓊^。全國土地利用總體規(guī)劃綱要（ 1997～ 2024）確定，到 2024 年全國務(wù)類建設(shè)新增用地規(guī)模要控制在 萬公頃以內(nèi)，但到2024 年底即已突破了該指標(biāo)（ 1997— 2024 年全國新增建設(shè)用地）。上一輪規(guī)劃確定在 1997／ 2024 年間將新增城鎮(zhèn)用地控制在，但根據(jù)國土資源部土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)， 第 13 頁 共 20 頁 1997～ 2024年間全國城鎮(zhèn)用地面積合計(jì)凈增加了 ，已接近規(guī)劃指標(biāo)的 3／ 4，但規(guī)劃實(shí)施了還不到 2／ 3時(shí)間。由于獨(dú)立工礦中的大部分為各類開發(fā)區(qū)，實(shí)際上應(yīng)納入城鎮(zhèn)土地范疇。 1996 年以來，各地城鎮(zhèn)特別是大中城市規(guī)模擴(kuò)張以及與此相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)加速普遍啟動(dòng)。另外，在積極財(cái)政政策帶動(dòng)下，加上指導(dǎo)思想偏差，有些地方領(lǐng)導(dǎo)為提高任內(nèi)政績，不惜浪 費(fèi)土地來搞一些脫離實(shí)際、勞民傷財(cái)?shù)恼児こ毯托蜗蠊こ痰?，?yán)重重復(fù)或過度超前建設(shè)。就構(gòu)成城市土地集約利用目標(biāo)的投入強(qiáng)度、利用程度、產(chǎn)出效果和持續(xù)狀況等準(zhǔn)則而言，研究時(shí)段內(nèi)這些方面均很低或較低，說明我們當(dāng)前在利用城市土地時(shí)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，因而難以有效開發(fā)城市土地利用潛力， 第 14 頁 共 20 頁 投入 —— 產(chǎn)出效果很差，持續(xù)狀況也不理想，城市土地集約利用水平總體低。國家統(tǒng)計(jì)局 2024 年最新數(shù)據(jù)顯示，至 10 月末，全國商品房空置面積達(dá) 億平方米，同比增長 14％，其中商品住宅空置面積 6204 萬平方米。在新一輪經(jīng)濟(jì)增長中扮演重要角色的房地產(chǎn)正在一定程度上陷入混亂和無序境地，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地開發(fā)失序，由其引發(fā)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資還直接 導(dǎo)致了以固定資產(chǎn)投資增長過快為代表的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的局部過熱。在中國當(dāng)前城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，存在著較為嚴(yán)重的忽視耕地保護(hù)傾向，其后果是對中國耕地較快流失擔(dān)憂的產(chǎn)生，這一擔(dān)憂又因中國可耕地比例相對較少以及國家長期堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)糧食安全的承諾而進(jìn)一步加深。 1997～ 2024 年間，全國因建設(shè)占用所致的耕地減少總面積達(dá)到 萬公頃，占期間耕地減少總面積的％，而這當(dāng)中城鎮(zhèn)建設(shè)占了較大比重。上一輪土地利用總體規(guī)劃綱要明確規(guī)定，耕地總面積 2024 年要保持在 12801 萬公頃以上，但在城鎮(zhèn)建設(shè)占用等因素影響之下，這一目標(biāo)已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)， 2024 年底全國耕地總面積僅為 2024 年預(yù)期保有目標(biāo)的％。所以國家要堅(jiān)守18 億畝耕地的紅線，在 2024 年開展的第二次土地調(diào)查中也強(qiáng)調(diào)要查清耕地的面積尤其是基本農(nóng)田的面積。 對土地結(jié)構(gòu)和布局探討不夠當(dāng)前土地利用戰(zhàn)略研究未能重視土地利用空間布局，只重視數(shù)量上的結(jié)構(gòu)平衡，缺乏有效地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盲目的擴(kuò)張用地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，無序競爭，造成了土地資源大浪費(fèi)、土地資產(chǎn)的流失。但是近年來，國家相繼提出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大內(nèi)需、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等發(fā)展戰(zhàn)略，大量的用地需求和建設(shè)用地供給的矛盾變得十分尖銳。 缺乏對規(guī)劃的實(shí)施管理研究，公眾參與不足，決策機(jī)制有待完善 規(guī)劃編制的目的在于實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃只有在實(shí)踐的過程中發(fā)揮作用，才能實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值。 在城鎮(zhèn)化大潮之下，地方政府官員為追求政績，習(xí)慣性地追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長率和城鎮(zhèn)化速度。目前 土地出讓收益主要為新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金。此前，土地有償使用費(fèi) 30％上繳中央財(cái)政， 70％上繳地方財(cái)政，而為了帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，中央一直要求地方政府將歸其所有的土地出讓金拿出一部分，如 2024 年國務(wù)院專門發(fā)文，要求地方拿出土地出讓金純收益的 15％用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，但收效甚微。 2024年中 國財(cái)政收入首度突破 3 萬億元，而同年作為地方政府預(yù)算外收人的土地出讓金收入就高達(dá) 億元。由于征地制度不健全，以及對地方政府政績考核中偏重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)等原因，地方政府在征用農(nóng)民土地過程中，存在濫用征地權(quán)剝奪農(nóng)民利益現(xiàn)象。城鎮(zhèn)土地利用收益的分配不公還助長了腐敗行為。近年來為數(shù)不少的落馬富豪牽扯出一些相關(guān)土地管理部門官員，這些問題富豪的財(cái)富積累大多與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)，而積累財(cái)富的基本流程不外乎首先通過賄賂城鎮(zhèn)地方政府土地管理部門低價(jià)獲得土地，然后利用這些土地向銀行等金融 機(jī)構(gòu)抵押套取資金，并用套取的資金進(jìn)行下一輪土地運(yùn)作，如此循環(huán)直至資金鏈條難以支持為止 ④ 。 1996～ 2024 年間無論是城鎮(zhèn)還是城鎮(zhèn)廠礦，在農(nóng)地未利用地占用呈現(xiàn)東部 西部 中部 東北態(tài)勢；而就城鎮(zhèn)用地、城鎮(zhèn)工礦用地變化的絕對量還是相對量而言，都 第 19 頁 共 20 頁 呈東部 西部 中部 東北的態(tài)勢。另外，如果以城鎮(zhèn)土地分布密度來衡量，也同樣表現(xiàn)為東部地區(qū)城鎮(zhèn)分布密度最大，西部地區(qū)最小，而中部地區(qū)和東北地區(qū)則位列其間。 隨著城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)土地利用大幅度改變了土地生態(tài)系統(tǒng)的組成與結(jié)構(gòu)，改變了土地生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)與能量轉(zhuǎn)化功能，導(dǎo)致日 益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)：我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，同樣面臨越來越嚴(yán)重的土地利用生態(tài)環(huán)境問題，不僅覆蓋了城鎮(zhèn)建成區(qū)，還波及城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村地區(qū)：我國城鎮(zhèn)化快速 發(fā)展過程中城鎮(zhèn)土地利用不合理所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)為水資源缺乏與污染嚴(yán)重、大氣污染和熱島效應(yīng)明顯、土壤質(zhì)量惡化以及地面沉降和地裂縫等方面 ⑤ 。
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