【正文】 加人及聽證程序等方面作出具體規(guī)定，并明確將聽證結(jié)果作為行政決策的重要依據(jù)。作為政府的參謀、助手、法律顧問(wèn)，政府法制機(jī)構(gòu)通過(guò)嚴(yán)格把好政府重大行政決策的法律審核關(guān)，確保政府依法決策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004年以來(lái)，市政府法制辦共辦理各類重大行政法律事務(wù)600余件，針對(duì)大小洋山保稅區(qū)建設(shè)、“群租”問(wèn)題的處理、開展小額貸款公司試點(diǎn)、委托境外公司經(jīng)營(yíng)管理國(guó)際機(jī)場(chǎng)、政府賑災(zāi)捐款長(zhǎng)效機(jī)制等社會(huì)關(guān)注度高的重大問(wèn)題，法制辦從依法行政的角度出發(fā)，研究提出處理建議方案，供市領(lǐng)導(dǎo)決策參考，有效保證了重大行政決策的合法、適當(dāng)。如浦東新區(qū)政府規(guī)定，以區(qū)政府名義發(fā)布的決策事項(xiàng)，必須經(jīng)區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)審核通過(guò)后，才能經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。重大決策根據(jù)需要一般通過(guò)召開座談會(huì)等形式，直接聽取人大代表和政協(xié)委員、民主黨派等方面的意見和建議，市政府與人大、政協(xié)還建立了定期溝通機(jī)制，主動(dòng)接受人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。二是向市人大通報(bào)情況類，基本每12個(gè)月就有一位市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)向市人大主動(dòng)通報(bào)有關(guān)工作。“重大問(wèn)題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商”也是市政府積極貫徹、完善政治協(xié)商形式的基本原則，重大決策堅(jiān)持事前聽取政協(xié)委員的意見，并認(rèn)真研究、辦理和落實(shí)政協(xié)委員提出的立法建議和調(diào)研報(bào)告。在研究制定涉及群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度高的公共政策過(guò)程中，廣泛征求公眾意見。市交通運(yùn)輸和港口管理局公開聽取市民對(duì)《2008年公交新辟、延伸、調(diào)整線路計(jì)劃》的意見后，根據(jù)多數(shù)市民意見，決定暫緩撤銷部分公交線路。（四）加強(qiáng)政府立法工作，不斷提高立法質(zhì)量本市秉持以人為本、科學(xué)發(fā)展以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的理念，從堅(jiān)持地方特色的角度出發(fā)，根據(jù)上海城市管理的實(shí)際需求把握立法工作，努力為上海的改革發(fā)展發(fā)揮引導(dǎo)、保障、規(guī)范和服務(wù)作用。立法決策與改革決策相統(tǒng)一，為“四個(gè)中心”的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。一方面，改革在法治框架內(nèi)依法進(jìn)行，另一方面，立法決策為改革決策服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了兩者有機(jī)統(tǒng)一。政府立法從注重規(guī)范管理相對(duì)人行為轉(zhuǎn)到注重規(guī)范政府自身行為。比如，為切實(shí)推進(jìn)政府依法行政，規(guī)范政府行為，在全國(guó)省級(jí)政府中率先出臺(tái)《上海市政府信息公開規(guī)定》；為加強(qiáng)對(duì)“紅頭”文件的管理，出臺(tái)了《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》；為貫徹實(shí)施《行政許可法》，相繼出臺(tái)了《上海市行政許可辦理規(guī)定》等三個(gè)配套政府規(guī)章；為建立行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，制定了《上海市行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》。隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，上海在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域政府立法的比重比過(guò)去有所降低，而事關(guān)人民群眾切身利益的城市管理、社會(huì)保障、節(jié)能環(huán)保等方面的立法數(shù)量明顯增加。此外，為確保世博會(huì)順利籌備和舉辦，市政府推動(dòng)市人大作出《關(guān)于本市促進(jìn)和保障世博會(huì)籌備和舉辦工作的決定》。加強(qiáng)規(guī)章清理，政府立法工作與時(shí)俱進(jìn)。尤其是2004年，為貫徹落實(shí)《行政許可法》進(jìn)行了全面清理，共廢止11件市政府規(guī)章和規(guī)范性文件，修改32件；2006年，本市開展限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定清理工作，共清理地方性法規(guī)143件，政府規(guī)章432件；2007年初，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳的統(tǒng)一部署，對(duì)本市規(guī)章開展了新一輪全面清理，共廢止和宣布失效規(guī)章74件，在保留的283件規(guī)章中，有138件需要進(jìn)行修改完善；2008年，本市還組織對(duì)本市現(xiàn)行有效規(guī)章進(jìn)行第二輪清理工作。完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，努力提高立法質(zhì)量。2007年，本市改進(jìn)了規(guī)章制定過(guò)程中草案公開征求意見工作，通過(guò)在市政府門戶網(wǎng)站專設(shè)“政府規(guī)章草案公眾意見征詢平臺(tái)”，方便公眾直接在網(wǎng)上提出意見；同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大了規(guī)章草案的公布載體，增加在東方網(wǎng)上公布草案，并在本市主要報(bào)紙、電視、廣播等新聞媒體上發(fā)布征求意見的消息指引，提高了政府立法的公眾參與程度。（五）積極探索綜合執(zhí)法改革，逐步理順行政執(zhí)法體制，大力推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制為解決行政執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)于分散、執(zhí)法職能分工過(guò)細(xì)，多頭執(zhí)法和監(jiān)管空白不同程度存在等行政執(zhí)法體制上的缺陷，合理調(diào)整政府職能和權(quán)限分工，增強(qiáng)執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效率，理順執(zhí)法體制，2005年之前，本市重點(diǎn)推進(jìn)了綜合執(zhí)法改革；2005年以后，將推行行政執(zhí)法責(zé)任制作為突破口。一是在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)文化市場(chǎng)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。目前，文化領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革已經(jīng)基本到位，原來(lái)由文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游等行政管理部門分別執(zhí)法的模式，現(xiàn)調(diào)整為由文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍一家集中執(zhí)法。2004年1月，市政府頒布了《關(guān)于本市開展區(qū)縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定》和《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》，明確要求自2004年2月1日起，逐步由原來(lái)10個(gè)中心城區(qū)擴(kuò)大到全市19個(gè)區(qū)縣，全面開展城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作。2005年6月，市政府發(fā)布了《關(guān)于本市開展市級(jí)層面城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，明確自2005年8月1日起在市級(jí)層面開展城市管理綜合執(zhí)法工作。2006年7月1日，市政府頒布《上海市人民政府關(guān)于擴(kuò)大浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍的決定》，自2006年9月1日起，浦東新區(qū)在市政、綠化、水務(wù)、規(guī)劃、城市交通等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大了城管綜合執(zhí)法范圍。例如，在城市交通管理方面，原來(lái)有5支執(zhí)法隊(duì)伍，分別承擔(dān)公交客運(yùn)、出租汽車、軌道交通、陸上運(yùn)輸、汽車維修等領(lǐng)域的執(zhí)法。同年12月1日，市城市交通行政執(zhí)法總隊(duì)開展了首次綜合執(zhí)法，對(duì)中心城區(qū)和主要交通樞紐站的違法載客“黑車”和其他各類交通違法行為進(jìn)行專項(xiàng)整治；上海市城市交通運(yùn)輸管理處也實(shí)現(xiàn)了行政審批的一個(gè)窗口對(duì)外服務(wù)。本市出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見〉的實(shí)施意見》，并成立推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本市推行工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)開始全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制。2005年第四季度至2006年上半年期間，本市對(duì)19個(gè)區(qū)縣和52個(gè)市政府委辦局上報(bào)的行政執(zhí)法依據(jù)梳理內(nèi)容進(jìn)行審核，共確認(rèn)執(zhí)法主體1300家，其中，市政府委辦局48個(gè)，市政府委辦局直屬單位1228個(gè)，區(qū)縣政府19個(gè)，其他執(zhí)法主體5個(gè)；執(zhí)法事項(xiàng)4698項(xiàng)，其中市政府委辦局及其所屬單位實(shí)施的2876項(xiàng)，區(qū)縣政府實(shí)施的1822項(xiàng)，這些執(zhí)法事項(xiàng)包括行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等九大類別；執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章3526件。2007年下半年，共對(duì)涉及28家單位的57個(gè)執(zhí)法主體、291項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)、167件法律依據(jù)進(jìn)行了調(diào)整，印發(fā)了《上海市市級(jí)執(zhí)法單位和區(qū)縣人民政府行政執(zhí)法依據(jù)（調(diào)整之一）》。同時(shí)，完善了本市行政執(zhí)法證管理制度，截至2008年底，本市共頒發(fā)行政執(zhí)法證35000余張。在執(zhí)法依據(jù)梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合“三定”方案，對(duì)全市各級(jí)執(zhí)法部門開展執(zhí)法職權(quán)分解和執(zhí)法責(zé)任確定工作，在此基礎(chǔ)上，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法部門、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)做好內(nèi)部的行政執(zhí)法職權(quán)分解與行政執(zhí)法責(zé)任確定工作。三是建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制。對(duì)單位的內(nèi)部評(píng)議考核和對(duì)人的考核主要由市人事局負(fù)責(zé)，對(duì)單位的外部評(píng)議考核納入市糾風(fēng)辦的政風(fēng)測(cè)評(píng)體系進(jìn)行測(cè)評(píng)。2007年1月20日，《上海市行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》發(fā)布；通過(guò)實(shí)施該規(guī)章，各級(jí)行政執(zhí)法部門建立了本部門行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究的工作制度。開展執(zhí)法檢查工作是政府法制監(jiān)督的重要抓手，也是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要內(nèi)容。一是檢查主題鮮明、針對(duì)性強(qiáng)。二是不斷創(chuàng)新檢查方式。重點(diǎn)檢查項(xiàng)目為與“迎世博”主題密切相關(guān)的3件市政府規(guī)章，一般檢查項(xiàng)目由其余市級(jí)行政執(zhí)法部門圍繞“迎世博”主題自行確定。此外，在檢查方式上還引入第三方評(píng)估機(jī)制，確保檢查的客觀、公正。為防止執(zhí)法檢查流于形式，針對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，檢查部門通過(guò)出具《法制建議書》等形式，督促執(zhí)法部門不斷切實(shí)予以改進(jìn)。如建立日常的行政執(zhí)法案卷（包括行政許可案卷、行政處罰案卷等）抽查制度，促使執(zhí)法部門對(duì)案卷制作引起重視，推進(jìn)執(zhí)法文書的規(guī)范化，不斷促進(jìn)行政執(zhí)法水平的提高。其中，市政府各委辦局報(bào)送694件，區(qū)縣政府報(bào)送283件。通過(guò)規(guī)范性文件的備案審查制度，規(guī)范性文件制定程序得到有效規(guī)范，質(zhì)量有了較大提高，數(shù)量明顯減少。此外，政府法制機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件制定中的法律審核作用明顯增強(qiáng)。有的區(qū)縣政府明確要求，凡擬以區(qū)縣政府名義下發(fā)的規(guī)范性文件，必須由法制辦參與起草；大部分市政府委辦局也都明確了法制機(jī)構(gòu)的審核職責(zé)。2007年，召開全市規(guī)范性文件制定工作培訓(xùn)會(huì)議。2008年，在本市19個(gè)區(qū)縣中，有7個(gè)區(qū)政府收到區(qū)政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)送備案的規(guī)范性文件52件，其中46件經(jīng)審查準(zhǔn)予備案。修訂稿繼續(xù)以提高文件質(zhì)量、規(guī)范文件制定程序作為重點(diǎn)，立足本市實(shí)際，并將《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督管理的具體要求予以制度化、具體化。隨著全國(guó)行政復(fù)議工作座談會(huì)的召開以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的出臺(tái)，本市行政復(fù)議工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。 2004年至2008年，全市行政機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議案件計(jì)13571件，決定受理的11209件，審結(jié)9797件。同期，市政府收到行政復(fù)議案件計(jì)2857件，決定受理的1609件，審結(jié)1459件。值得一提的是，近5年來(lái)，政府信息公開類案件呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)（具體情形見下圖）。建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，自覺接受司法監(jiān)督。在政府立法過(guò)程中建立征求法院意見的制度；在執(zhí)法過(guò)程和法制監(jiān)督過(guò)程中建立行政機(jī)關(guān)與法院之間的溝通會(huì)制度和典型案例研討會(huì)制度；建立行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院行政庭之間的人員交流機(jī)制；建立行政應(yīng)訴制度，增進(jìn)與法院的互動(dòng)；建立內(nèi)部通報(bào)制度，2003年以來(lái)，市高級(jí)法院通過(guò)每年編制《行政案件司法審查情況報(bào)告》的形式，向行政機(jī)關(guān)專題通報(bào)司法審查情況，并發(fā)出司法建議。從2004年開始，市高級(jí)人民法院在《行政案件司法審查情況報(bào)告》中連續(xù)呼吁建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，引起市委、市政府高度重視。其中，浦東新區(qū)還把行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴作為年度目標(biāo)管理中依法行政的考核指標(biāo)。自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督。市政府把人大書面意見、政協(xié)提案的辦理工作作為自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督的重要內(nèi)容，作為建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府的重要抓手，作為了解民意、體察民情、吸收民智的重要渠道。2004年至2008年，主要在促進(jìn)就業(yè)、水環(huán)境保護(hù)、金融中心建設(shè)、浦東新區(qū)綜合配套改革、社會(huì)主義新郊區(qū)建設(shè)、食品安全監(jiān)督管理體制、住房公積金管理、土地征用管理情況、維護(hù)企業(yè)職工合法權(quán)益、《行政許可法》貫徹實(shí)施情況等方面接受市人大的監(jiān)督檢查。市政府自覺接受市政協(xié)的民主監(jiān)督。每次專項(xiàng)視察結(jié)束后，市政府領(lǐng)導(dǎo)都專門聽取意見，并要求有關(guān)部門認(rèn)真改進(jìn)，推動(dòng)了被視察單位工作的改進(jìn)和提高。本市堅(jiān)定“浦東開發(fā)開放、法制先行”，協(xié)調(diào)好改革與法治之間的關(guān)系，主動(dòng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)立法為綜合配套改革試點(diǎn)提供法制保障?！稕Q定》明確，在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，市政府和浦東新區(qū)政府可以就浦東新區(qū)綜合配套改革制定相關(guān)文件在浦東新區(qū)先行先試，并報(bào)市人大常委會(huì)備案；浦東